مقایسه تطبیقی قوانین اقامت و کار در قطر و ایران

در کشورهای عرب خلیج‌فارس شهروندن اصیل و بومی نقش چندانی در بازار کار ندارند و غالب شاغلین، از کشورهای دیگر مهاجرت می‌کنند. بازار کار و اطلاعات آن علی‌رغم به وجود آوردن فرصت برای اشتغال شهروندان کشورهای دیگر، به عنوان پاشنه آشیل کشورهای حوزه خلیج فارس نیز محسوب می‌شود، چرا که به شدت به نیروی کار خارجی وابسته شده‌اند.

1- تفاوتهای زمینه‌ای

بازار کار ایران و قطر دارای تفاوتهای زمینه‌ای هستند که بسیاری از تفاوتها در قوانین و مقررات اقامت و کار ناشی از این تفاوتهاست:

نسبت جمعیتی نیروی کار خارجی به شهروندان

تفاوت نسبت جمعیتی نیروی کار خارجی به نیروی کار بومی (شهروند) در مقایسه دو کشور بسیار زیاد است. این نسبت در قطر به بیش از هشتاد درصد و در ایران به کمتر از ده درصد می‌رسد (با احتساب نیروی کار غیرقانونی در ایران). بی‌شک این تفاوت خود را در قوانین و سیاستها نشان خواهد داد.

تنوع ملیتی نیروی کار خارجی

تنوع ملیتی نیروی کار خارجی در قطر نسبت به ایران بسیار بیشتر است و به بیش از ده کشور با نسبت بالای یک درصد می‌رسد. این درحالی است که تنوع ملیتی نیروی کار خارجی در ایران محدود به چند کشور خاص مانند افغانستان و عراق است که نسبت بسیار پایینی دارند.

طبقه‌بندی جامعه کارگری

نیروی کار خارجی در ایران (عمدتاً از کشور افغانستان) در مشاغل یقه‌آبی کار می‌کنند. درحالی که بسیاری از مدیران شرکتهای خصوصی قطر، غیرقطری هستند. به طور کلی بازار کار قطر بدون نیروی کار خارجی، معنایی ندارد.

تفاوت قشر اجتماعی نیروی کار

تفاوت مشاغل نیروی کار خارجی در دو کشور موجب برخی تفاوتهای دیگر نیز می‌شود؛ مانند سطح درآمد، تحصیلات، طبقه اجتماعی و….

آمیختگی نیروی کار خارجی با شهروندان

در قطر آمیختگی بین نیروی کار و شهروندان از منظر اجتماعی (مصادیقی مانند ازدواج) بسییار نادر و کنترل شده است؛ این در حالی است که در برخی از مناطق ایران، ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی موجب تغییر اخیر برخی قوانین اقامت شده است.

پایین بودن نرخ بیکاری شهروندان قطری

با توجه به درآمد سرانه بسیار زیاد شهروندان قطری، اغلب آنان برای اداره زندگی خود نیازی به اشتغال ندارند و با توجه به لزوم تمایل متقاضی به اشتغال در تعریف بیکاری، می‌توان گفت نرخ بیکاری تقریباً صفر است.

آنچه در رسانه‌های قطری با عنوان قطری‌سازی نیروی کار (Qatarization) مطرح می‌شود، سیاستهای تشویقی برای ورود شهروندان قطری به مناصب مدیریتی دولتی است.

وابستگی قطر به نیروی کار خارجی

با توجه به مورد قبلی، مشخص است درصورت خروج نیروی کار خارجی از قطر، این کشور با بحران جدی مواجه خواهد شد؛ چیزی که در کشورهایی مانند ایران مشاهده نمی‌شود.

2- مقایسه تفاوتهای حقوقی و قانونی

تشابهات قوانین اقامت و کار در ایران و قطر

تشابهات مقررات دو کشور در این خصوص بسیار پایه‌ای است. ازجمله اینکه هر دو کشور با شرایطی مجوز کار را صادر می‌کنند، کارگر می‌تواند با شرایطی همراه خانواده باشد و آنچه در مقایسه تطبیقی این دو کشور بارز است، تفاوتهای آنهاست که ذیلاً بدانها اشاره می‌شود.

کنترل زیاد دولت و کارفرما بر نیروی کار

پایگاه داده نیروی کار خارجی

قطر دارای پایگاه‌ داده کاملی از نیروی کار است که اطلاعات مهمی مانند اطلاعات هویتی، ملیت، شغل، اطلاعات کفیل، تحصیلات، خانواده و… در آن ثبت شده است. این پایگاه داده تأثیر بسیاری بر توانایی سیاستگذاران برای اجرای سیاستهای موردنظر دارد که برخی از آنها در بحران کرونا خود را نشان داد.

قوانین

تا چند سال پیش کارفرمای قطری حق داشت گذرنامه کارگر را ضبط کند و کارگر نمی‌توانست بدون اجازه او قطر را ترک کند؛ و یا تغییر کارفرما بدون اجازه کارفرمای فعلی ممکن نبود؛ و یا کارگر جز در موارد خاص نمی‌تواند قرارداد را فسخ کند (درحالی که این حق برای کارفرما محفوظ بود). برخی از این قوانین در اصلاحات جدید تعدیل شده‌اند؛ اما اجرای آنها لزوماً منسوخ نشده است.

نظام کفالت

نظام کفالت، نوعی سازوکار برای تعیین جایگاه حقوقی یک فرد خارجی در کشور است. این سازوکار در تمامی‌کشورهای حاشیه خلیج‌فارس با تفاوتهایی وجود دارد. طبق این نظام تقریباً تمام افراد غیرشهروندی که قصد دارند به مدت نسبتاً طولانی در یک کشور بمانند (زمانی بیش از زمان لازم برای گردشگری یا انجام امور تجاری) باید با یک فرد حقیقی یا حقوقی شهروند آن کشور به توافق برسند و آن شهروند برای آن فرد خارجی درخواست کفالت کند.

در کشورهای عربی به افراد تحت کفالت مقیم (Resident) گفته می‌شود؛ در مقابلِ شهروند که مواطن (Citizen) نام دارد. درحقیقت مقیم بودن نوعی شهروندی درجه دوم است که فاقد یا دارای محدودیت درخصوص برخی امتیازات شهروندان مانند گذرنامه، امکان خرید دائمی ملک، داشتن گواهینامه رانندگی برای برخی مشاغل، آزادی ورود و خروج از کشور و… است.

با توجه به اینکه اغلب افرادی که تحت نظام کفالت قرار می‌گیرند برای کار به قطر می‌آیند، واژه کفالت تقریباً معادل کارفرمایی است؛ اما با توجه به برخی تفاوتها بین کفیل و کارفرما (مانند مسئولیت کفیل در قبال فرد یا خانواده وی)، از واژه کفالت استفاده می‌شود. ضمن اینکه کارفرمایی که دارای نیروی کار شهروند است، کفیل به حساب نمی‌آید. در حقیقت کفالت از طرفی نوعی تعمیم کارفرمایی به مسئولیتهای بیشتر برای کارفرما و از طرف دیگر نوعی تحدید اختیارات شهروندی برای نیروی کار خارجی است.

تمامی‌کشورهای حاشیه خلیج‌فارس کفالت را برای افراد مقیم الزامی‌ کرده‌اند (به جز برخی استثنائات). طبق قوانین قطر هرکس که دارای روادید ورود به کشور است (به جز گردشگری و امثال آن) باید دارای کفیل باشد.

در هر صورت نتیجه این موارد کنترل همه‌جانبه دولت بر نیروی کار خارجی است که در کاهش بسیاری از آسیبها و جرایم تأثیرگذار بوده است.

تحصیل

تحصیل نیروی کار و خانواده او در قطر امری عادی است و تقریباً کلیه مدارس آنها را می‌پذیرند. اما تحصیل نیروی کار خارجی در ایران دارای مشکلاتی حقوقی است که اخیراً موردتوجه واقع شده است.

مسئولیت‌پذیری کارفرما

مسئولیت کارفرمای قطری (کفیل) در قبال نیروی کار خارجی و خانواده او بسیار زیاد است. به طور کلی نیروی کار خارجی بدون داشتن کفیل امکان زندگی در قطر را ندارد. این درحالی است که در ایران نیروی کار خارجی صرفاً مجوز کار را از دولت اخذ می‌کند و خود به دنبال کار می‌گردد. این درحالی است که در قطر باید قبل از درخواست مجوز اقامت، کفیل مشخص شده باشد (اصولاً کفیل درخواست اقامت را ارائه می‌کند).

حقوق و خدمات اجتماعی

بسیاری از خدماتی که شهروندان ایرانی دریافت می‌کنند برای نیروی کار خارجی قابل‌استفاده نیست و یا به صورت محدود قابل‌استفاده است؛ مانند خدمات بانکی، اجاره یا خرید و فروش ملک و خودرو، دریافت گواهینامه، خرید سیم‌کارت و غیره، این درحالی است که در قطر به جز برخی موارد خاص مانند خرید دائمی ملک، این خدمات با شرایطی به نیروی کار خارجی ارائه می‌شود.

عقد قرارداد

موارد فوق باعث شده است عقد قرارداد با نیروی کار خارجی در ایران، علی‌رغم قانونی بودن، چندان رواج نداشته باشد. درحالی که قرارداد نیروی کار خارجی در قطر بسیار اهمیت دارد و اخیراً به صورت الکترونیکی نیز صادر شده و یک نسخه از آن در وزارت کار نگهدای می‌شود.

حقوق مربوط به قرارداد کار

در قطر کارگر خارجی دارای حقوقی مانند سنوات، بلیط رفت‌وبرگشت سالانه به کشور خود و… است. این درحالی است که چنین مواردی در قوانین ایران دیده نشده است.

همراهی خانواده با کارگر

در قطر همراهی خانواده با کارگر دارای شرایطی است (دستمزد 11.000 ریالی و یا قبول کفالت آنان از سوی کفیل کارگر اصلی). درحالی که این موضوع در ایران مسکوت است و به توانایی کارگر یا حمایت غیررسمی ‌کارفرما بستگی دارد.

کانالهای استخدامی

در قطر شرکتهایی وجود دارند (مکاتب استقدام) که واسطه ورود نیروی کار خارجی هستند. لزوما همه کارگران از این کانال وارد قطر نمی‌شوند، اما نیروی کار انبوه برخی شرکتها (مانند شرکتهای عمرانی) از این طریق جذب می‌شوند.

مراکز ویزای قطر (QVC)

این مراکز که توسط قطر در کشورهای صادرکننده نیروی کار تأسیس می‌شوند، مسئولیت جذب، استخدام و هماهنگی ورود نیروی کار به قطر را برعهده دارند؛ به‌گونه‌ای که نیروی کار قبل از ورود به قطر، قرارداد خود را امضا می‌کند، آزمایشهای پزشکی را انجام می‌دهد و حتی سیم‌کارت خود را نیز دیافت می‌کند.

استثناء ها

موارد فوق صرفاً درخصوص نیروی کاری است که دارای کفیل است. این درحالی است که برخی افراد خارجی بدون داشتن کفیل در قطر زندگی می‌کنند: مانند سرمایه‌گذاران، خریداران ملک (نه به صورت دائمی مانند شهروندان)، صاحبان برخی شرکتهایی که شریک قطری ندارند و….

پرونده ویژه: «بِدون»ها

در کشورهای حاشیه خلیج‌فارس (و برخی مناطق دیگر) افرادی وجود دارند که به ادعای خود فاقد ملیت‌اند. در کشورهای عربی به این افراد «بِدون» گفته می‌شود. به نظر می‌رسد این افراد به دلیل اقامت طولانی در یک کشور و تمایل به استفاده از مزایای آن، ملیت اولیه خود را کتمان می‌کنند تا از این طریق تابعیت کشور میزبان را کسب کنند. 

3- نتیجه‌گیری

تفاوتهای فوق خود را در موارد زیر نشان می‌دهند:

اهرمهای کنترل نیروی کار

قطر به دلیل اهمیت زیاد نیروی کار در بازار کار خود نیاز به اهرمهای کنترلی برای این افراد دارد که بسیاری از این اهرمها در رسانه‌ها، روابط فردی کارفرما و کارگر و غیره خود را نشان می‌دهد.

سیاستهای کلان نیروی کار: سیاست جمعیتی قطر

سیاست جمعیتی قطر که برای دوره 2017 تا 2022 تدوین شده است کاملا متأثر از این تفاوتهاست. محورهای این سند حوزه‌های مختلفی را پوشش می‌دهد که رؤوس محور اول این سند (نیروی کار) عبارت‌اند از:

هدف راهبردی، مدیریت نرخ رشد جمعیت ماهر در دوره 2017 تا 2022 در راستای اصلاح عدم‌توازن دموگرافیک

هدف اول: افزایش تعداد شهروندان

هدف دوم: حمایت از سیاست اقتصاد دانش‌بنیان

هدف سوم: کاهش استخدام نیروی کار خارجی

هدف چهارم: حذف نیروی کار مازاد

هدف پنجم: دستیابی به توزیع متوازن کارگران برحسب ملیت و حرفه و کاهش تمرکز بر ملیتهای خاص در برخی حرفه‌ها

نگاه سیاستگذاران به نیروی کار: قانون کفالت

یکی از مهم‌ترین اهرمهای تنظیم روابط کار در هر کشور، قانون کار است که در قطر و سایر کشورهای خلیج‌فارس از طریق قانون کفالت تبدیل به ابزاری برای کنترل نیروی کار شده است.

قطر و پاشنه آشیل نیروی انسانی

یکی از نقاط ضعف شش کشور حوزه خلیج فارس، نیروی انسانی است که یکی از دغدغه‌های اصلی سیاستگذاران این کشور است و آن غلبه یک یا چند ملیت خارجی بر جمعیت ساکنان است. همانگونه که نیاز قطر به نیروی انسانی و نیروی کار خارجی یک تهدید محسوب می‌شود، تمرکز ملیت خاص در یک حرفه، تهدیدی مضاعف به حساب می‌آید. این تهدید را می‌توان در تمرکز یک ملیت خاص در پلیس یا ارتش این کشور تصور نمود (به یاد داشته باشید اینگونه کشورها حتی برای پلیس و ارتش خود نیز نیروی شهروند کافی ندارند). بدیهی است تغییرات در روابط دیپلماتیک با کشور صادرکننده نیروی کار یا اجرای سیاستی مخالف با فرهنگ مردم آن کشور می‌تواند در رفتار افرادی از آن ملیت که در قطر کار می‌کنند تأثیرگذار باشد.

نکته دیگر اینکه علی‌رغم تهدید بالقوه نیروی کار خارجی در یک کشور، این تهدید می‌تواند به صورت اهرمی‌برای فشار بر کشور صادر کننده نیروی کار نیز مورداستفاده قرار گیرد. نمونه آن تعداد زیاد کارگران پاکستانی در عربستان سعودی است که همواره باعث شده است اسلام‌آباد درراستای حفظ این افراد در بازارکار عربستان، تاحدی با سیاستهای ریاض هماهنگ باشد.

در مقایسه این دو اهرم به‌ظاهر متعارض، به نظر می‌رسد آسیب‌پذیری کشور پذیرنده بیشتر است. زیرا به طور کلی اختیار نیروی انسانی خود را از نظر فکری و تعلق‌خاطر در اختیار ندارد.

خلاصه این تفاوتها در جدول زیر آمده است:

نتیجه کاربردی

موارد فوق لزوماً به معنای مفید بودن سیاستهای قطر در حوزه نیروی کار برای نیروی کار خارجی در ایران نیست. زیرا وضعیت دو کشور درخصوص نیاز به بازار کار خارجی کاملاً متفاوت است. ایران درحال حاضر می‌تواند صادرکننده نیروی کار ماهر و غیرماهر باشد؛ درحالی که قطر صرفاً وارد کننده نیروی کار است.

اما برخی سیاستها مانند دسترسی به نیروی کار خارجی از طریق پایگاه داده جامع (به گونه‌ای که در هر زمان مشخص باشد نیروی کار در کدام کارگاه مشغول به کار است)، پذیرش مسئولیت هر کارگر توسط یک کارفرما، تنظیم مقررات مربوط به تحصیل و برخی حقوق اجتماعی و… می‌تواند مانع بروز بسیاری از آسیب ها و جرایم و نیز کاهش برخی فسادهای اداری شود.