مناقشه بر سر بودجه 2 تریلیون یورویی بلندمدت اتحادیه اروپا

پارلمان اروپا در ۱۶ ژوئن ۲۰۲۶ موضع اولیه شورای اتحادیه اروپا درباره بودجه بلندمدت ۲۰۲۸ تا ۲۰۳۴ را ناکافی دانست و رد کرد. این اقدام اگرچه به معنای رد نهایی بودجه نیست، اما نشان دهنده اختلافات جدی میان نهادهای اروپایی و دولت های عضو بر سر نحوه تأمین مالی اولویت های جدید اتحادیه است. کمیسیون اروپا بودجه ای معادل ۱.۹۸۴ تریلیون یورو را پیشنهاد کرده که بزرگ‌ترین چارچوب مالی تاریخ اتحادیه اروپا محسوب می‌شود. بررسی ساختار بودجه پیشنهادی نشان می دهد اتحادیه اروپا در حال انتقال تدریجی بخشی از منابع خود از حوزه‌های سنتی نظیر کشاورزی و همبستگی منطقه ای به حوزه‌هایی مانند رقابت پذیری صنعتی، فناوری‌های پیشرفته، امنیت اقتصادی، صنایع دفاعی، انرژی و سیاست خارجی است. این تحول تا حد زیادی متأثر از تداوم جنگ اوکراین، رقابت فزاینده با آمریکا و چین و تلاش اروپا برای کاهش وابستگی‌های راهبردی خود است.

مقدمه

پارلمان اروپا در ۱۶ ژوئن ۲۰۲۶ موضع اولیه شورای اتحادیه اروپا درباره چارچوب مالی چندساله اتحادیه اروپا[1] برای دوره ۲۰۲۸ تا ۲۰۳۴ را ناکافی دانسته و رد کرد. اگرچه این اقدام به معنای رد بودجه نهایی اتحادیه نیست و مذاکرات میان دولت‌ های عضو تا پایان 2026 همچنان ادامه دارد، اما بازتاب‌دهنده اختلافات فزاینده میان نهادهای اروپایی و دولت ‌های عضو درباره نحوه تأمین مالی اولویت ‌های جدید اتحادیه در سال ‌های آینده است.

لازم به ذکر است، کمیسیون اروپا در ژوئیه ۲۰۲۵ پیشنهاد بودجه‌ای حدود ۱.۹۸۴ تریلیون یورو، معادل ۱.۲۶ درصد درآمد ناخالص ملی (GNI) اتحادیه اروپا، را برای دوره هفت ساله ۲۰۲۸ تا ۲۰۳۴ ارائه کرد؛ بودجه‌ای که در صورت تصویب، بزرگ‌ترین چارچوب مالی تاریخ اتحادیه اروپا خواهد بود. بخش قابل توجهی از این افزایش بودجه به حوزه‌هایی اختصاص یافته که تا چند سال پیش سهم محدودی در هزینه‌های اتحادیه داشتند؛ از جمله رقابت‌پذیری صنعتی، فناوری‌های راهبردی، هوش مصنوعی، صنایع دفاعی، امنیت اقتصادی، حمایت از اوکراین و تقویت نقش بین‌المللی اتحادیه اروپا.

در واقع، اتحادیه اروپا در شرایطی وارد مذاکرات بودجه جدید شده است که علاوه بر حفظ سیاست‌ های سنتی خود در حوزه کشاورزی و همبستگی منطقه‌ای، ناگزیر است منابع مالی قابل توجهی را نیز برای پاسخ به الزامات ناشی از جنگ اوکراین، رقابت فزاینده با آمریکا و چین، گذار انرژی و بازپرداخت بدهی ‌های ناشی از برنامه‌های حمایتی دوران کرونا تأمین کند. همین مسئله موجب شده است که بودجه ۲۰۲۸ تا ۲۰۳۴ به یکی از مهم‌ترین عرصه‌های رقابت و چانه‌زنی سیاسی در اتحادیه اروپا تبدیل شود. این گزارش ضمن بررسی ابعاد مالی و ساختار بودجه پیشنهادی، به اختلافات موجود میان کشورهای عضو، روند تصویب بودجه و پیامدهای احتمالی آن برای جهت‌گیری‌های آتی اتحادیه اروپا می‌پردازد.

بودجه جدید اتحادیه اروپا؛ بازتابی از اولویت های جدید اروپا

چارچوب مالی چندساله اتحادیه اروپا (MFF) مهم‌ترین سند مالی این اتحادیه محسوب می‌شود و سقف هزینه‌های اتحادیه را برای یک دوره هفت ساله تعیین می‌کند. بودجه فعلی اتحادیه برای دوره ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۷ حدود ۱.۲۱ تریلیون یورو است. علاوه بر آن، اتحادیه اروپا پس از همه گیری کرونا، بسته بازیابی اقتصادی[2] به ارزش بیش از ۸۰۰ میلیارد یورو را نیز به اجرا گذاشت که برای نخستین بار امکان استقراض گسترده مشترک در سطح اتحادیه را فراهم کرد.

کمیسیون اروپا در ژوئیه ۲۰۲۵ پیشنهاد بودجه ای معادل ۱.۹۸۴ تریلیون یورو را برای دوره ۲۰۲۸ تا ۲۰۳۴ ارائه کرد. این رقم معادل حدود ۱.۲۶ درصد درآمد ناخالص ملی اتحادیه اروپا بوده و در صورت تصویب، بزرگ‌ترین چارچوب مالی تاریخ این اتحادیه خواهد بود. با این حال، اهمیت بودجه پیشنهادی صرفاً در افزایش حجم آن نیست، بلکه در تغییر تدریجی اولویت های هزینه ای اتحادیه اروپا نهفته است. در حالی که در گذشته بخش عمده بودجه اتحادیه به کشاورزی، توسعه منطقه ای و سیاست های همبستگی اختصاص می یافت، در چارچوب جدید حوزه‌هایی مانند رقابت پذیری صنعتی، فناوری‌های پیشرفته، امنیت اقتصادی، صنایع دفاعی، انرژی، دیجیتال و سیاست خارجی سهم بسیار پررنگ تری پیدا کرده اند.

ساختار کلی بودجه پیشنهادی در نمودار زیر ارائه شده است. همان گونه که مشاهده می‌شود، بزرگ‌ترین بخش بودجه همچنان به برنامه‌های ملی و منطقه ای، سیاست کشاورزی مشترک و صندوق های همبستگی اختصاص دارد. با این حال، بخش قابل توجهی از منابع مالی اتحادیه نیز به حوزه‌های رقابت پذیری، نوآوری، فناوری، دفاع، انرژی و نقش بین المللی اتحادیه اروپا اختصاص یافته که بیانگر تحول تدریجی اولویت های مالی بروکسل در سال های اخیر است.

ساختار بودجه پیشنهادی اتحادیه اروپا برای دوره ۲۰۲۸ تا ۲۰۳۴ (میلیارد یورو)

بر اساس پیشنهاد کمیسیون اروپا، در مجموع ۱,۰۶۲ میلیارد یورو به حوزه «برنامه‌های ملی و منطقه ای، کشاورزی، انسجام اقتصادی و اجتماعی و امنیت غذایی» اختصاص یافته است که همچنان ستون اصلی بودجه اتحادیه محسوب می‌شود. در مقابل، حدود ۵۸۹ میلیارد یورو نیز برای حوزه «رقابت پذیری، رفاه و امنیت» در نظر گرفته شده است. در این بخش، بودجه برنامه Horizon Europe به ۱۷۵ میلیارد یورو افزایش یافته و برای نخستین بار ۱۳۰ میلیارد یورو نیز به حوزه دفاع و فضا اختصاص یافته است. همچنین ۶۷ میلیارد یورو برای گذار انرژی و کربن زدایی و ۵۴ میلیارد یورو برای گذار دیجیتال پیش بینی شده است.

علاوه بر این، ۲۱۵ میلیارد یورو به بخش «اروپا در جهان»[3] اختصاص یافته که شامل سیاست خارجی، همکاری‌های توسعه ای، مشارکت های بین المللی و حمایت از کشورهای همسایه و شرکای راهبردی اتحادیه است. هزینه‌های اداری نهادهای اروپایی نیز حدود ۱۱۷ میلیارد یورو برآورد شده است.

در مجموع، ساختار بودجه پیشنهادی نشان می دهد که اتحادیه اروپا در تلاش است ضمن حفظ سیاست های سنتی خود در حوزه کشاورزی و همبستگی منطقه ای، منابع مالی بیشتری را به تقویت رقابت پذیری اقتصادی، فناوری‌های راهبردی، صنایع دفاعی و نقش بین المللی خود اختصاص دهد؛ تغییری که بسیاری از ناظران آن را یکی از مهم‌ترین نشانه‌های حرکت اتحادیه اروپا به سمت «خودمختاری راهبردی» در دهه آینده ارزیابی می‌کنند.

شکاف میان پرداخت کنندگان و دریافت کنندگان؛ منشأ اصلی اختلافات بودجه‌ای

در نگاه نخست، افزایش بودجه اتحادیه اروپا از حدود ۱.۲ تریلیون یورو در دوره ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۷ به نزدیک ۲ تریلیون یورو در دوره جدید، نشان دهنده اجماع اعضا بر ضرورت تقویت نقش اتحادیه در عرصه‌های اقتصادی، فناوری و امنیتی به نظر می رسد. با این حال، روند مذاکرات نشان داده است که اتفاق نظر چندانی درباره نحوه تأمین مالی این اهداف وجود ندارد.

اختلاف اصلی میان نهادهای اروپایی و دولت های عضو بیش از آنکه بر سر اولویت های کلی باشد، بر سر میزان منابع مالی مورد نیاز و نحوه تقسیم هزینه‌های آن است. پارلمان اروپا معتقد است تحقق اهدافی همچون افزایش توان دفاعی اروپا، حمایت از اوکراین، توسعه فناوری‌های راهبردی، رقابت با آمریکا و چین و تقویت امنیت اقتصادی، بدون اختصاص منابع مالی بیشتر امکان پذیر نخواهد بود. به همین دلیل، نمایندگان پارلمان کاهش حدود ۳۲.۸ میلیارد یورویی در چارچوب پیشنهادی مورد بحث میان دولت های عضو را ناکافی دانسته و آن را با اهداف اعلامی اتحادیه ناسازگار ارزیابی کرده اند.

در مقابل، بسیاری از دولت های عضو با افزایش بیشتر سهم پرداختی خود به بودجه اتحادیه موافق نیستند. این موضوع به ویژه در میان کشورهای موسوم به «پرداخت کننده خالص»[4] از حساسیت بیشتری برخوردار است. این کشورها معتقدند در شرایطی که با کسری بودجه، بدهی عمومی و فشارهای اقتصادی داخلی مواجه هستند، افزایش مستمر تعهدات مالی در سطح اتحادیه با محدودیت های جدی روبه رو خواهد بود.

یکی از مهم‌ترین عوامل شکل دهنده اختلافات کنونی، تفاوت منافع میان کشورهای پرداخت کننده خالص و دریافت کننده خالص بودجه اتحادیه است. در عمل، همه کشورهای عضو در تأمین منابع مالی اتحادیه مشارکت دارند، اما میزان بهره مندی آنها از صندوق های کشاورزی، همبستگی، توسعه منطقه ای و سایر برنامه‌های اروپایی یکسان نیست. به همین دلیل، هر مذاکره بودجه ای در اتحادیه اروپا عملاً به عرصه ای برای چانه زنی میان این دو گروه از کشورها تبدیل می‌شود.

تراز عملیاتی بودجه اتحادیه اروپا برای برخی کشورهای عضو در سال 2025

پرداخت کننده خالص	میلیارد یورو	دریافت کننده خالص	میلیارد یورو
آلمان	13.3 -	یونان	3.5 +
فرانسه	4.8 -	لهستان	2.9 +
ایتالیا	1.6 -	رومانی	2.7 +
هلند	1.5 -	اسپانیا	2.2 +
سوئد	1 -	مجارستان	2 +

 

نمودار تراز عملیاتی بودجه اتحادیه اروپا برای برخی کشورهای عضو در سال ۲۰۲۴

بر اساس آمار فوق، آلمان همچنان بزرگ‌ترین تأمین کننده خالص بودجه اتحادیه اروپا محسوب می‌شود و در سال ۲۰۲۴ حدود ۱۳.۱ میلیارد یورو بیش از دریافتی خود به بودجه اتحادیه پرداخت کرده است. پس از آلمان، فرانسه، ایتالیا، هلند و سوئد قرار دارند. در مقابل، یونان، لهستان، رومانی، اسپانیا و مجارستان بزرگ‌ترین دریافت کنندگان خالص منابع اروپایی بوده اند.

این شکاف مالی در مذاکرات مربوط به بودجه ۲۰۲۸ تا ۲۰۳۴ نیز به وضوح قابل مشاهده است. کشورهای شمال و غرب اروپا، به ویژه آلمان، هلند، سوئد، دانمارک و اتریش، نسبت به افزایش سهم پرداختی خود محتاط هستند و بر کنترل هزینه‌ها، افزایش بهره وری بودجه و ایجاد منابع درآمدی جدید در سطح اتحادیه تأکید می‌کنند. در مقابل، بسیاری از کشورهای جنوب و شرق اروپا نگران آن هستند که تمرکز بیشتر بودجه بر حوزه‌هایی مانند دفاع، فناوری و رقابت پذیری صنعتی، به کاهش منابع اختصاص یافته به کشاورزی، توسعه منطقه ای و صندوق های همبستگی منجر شود.

در این میان، بلژیک نیز با وجود حمایت سنتی از پروژه یکپارچگی اروپایی، نسبت به افزایش قابل توجه بودجه اتحادیه محتاط است. بر اساس آمارهای بودجه‌ای اتحادیه اروپا، بلژیک در سال ۲۰۲۴ حدود ۷.۹ میلیارد یورو به بودجه اتحادیه پرداخت کرده و در مقابل حدود ۱۲.۷ میلیارد یورو دریافت کرده است که بخش مهمی از این دریافتی‌ها به استقرار نهادهای اروپایی در بروکسل، هزینه‌های اداری اتحادیه و فعالیت سازمان‌های اروپایی مستقر در این کشور مربوط می‌شود. در نتیجه، تراز عملیاتی بلژیک در این سال حدود ۴.۸ میلیارد یورو مثبت بوده است. با این حال، دولت بلژیک در شرایطی وارد مذاکرات بودجه جدید شده که کسری بودجه آن از ۵ درصد تولید ناخالص داخلی فراتر رفته و بدهی عمومی‌کشور نیز به بیش از ۱۰۵ درصد تولید ناخالص داخلی رسیده است. از این رو، بروکسل اگرچه از تقویت نقش و ظرفیت مالی اتحادیه اروپا حمایت می‌کند، اما نسبت به افزایش قابل توجه سهم پرداختی کشورهای عضو و گسترش تعهدات مالی جدید در سطح اتحادیه رویکردی محتاطانه دارد.

وضعیت لوکزامبورگ نیز تا حدودی مشابه است. این کشور در سال ۲۰۲۴ حدود ۱.۱ میلیارد یورو به بودجه اتحادیه پرداخت و نزدیک به ۲ میلیارد یورو دریافت کرده است. همانند بلژیک، بخش مهمی از این دریافتی‌ها ناشی از استقرار نهادهای اروپایی در خاک این کشور است و به همین دلیل تراز مثبت بودجه‌ای لوکزامبورگ را نمی‌توان با کشورهای دریافت کننده سنتی منابع اتحادیه مانند لهستان، رومانی یا یونان مقایسه کرد.

در مجموع، اختلافات کنونی نشان می دهد که اتحادیه اروپا در مرحله ای قرار گرفته که میان اهداف بلندپروازانه جدید خود و ظرفیت مالی دولت های عضو شکاف قابل توجهی ایجاد شده است. به عبارت دیگر، پرسش اصلی دیگر این نیست که اروپا چه می خواهد انجام دهد، بلکه این است که هزینه تحقق این اهداف توسط چه کسانی و از چه منابعی تأمین خواهد شد. همین مسئله سبب شده است که مذاکرات بودجه ۲۰۲۸ تا ۲۰۳۴ به یکی از مهم‌ترین مباحث سیاسی و اقتصادی اتحادیه اروپا در سال های اخیر تبدیل شود.

روند مذاکرات و چشم‌انداز تصویب بودجه

رأی منفی پارلمان اروپا در ۱۶ ژوئن ۲۰۲۶ به معنای رد نهایی بودجه اتحادیه اروپا نیست، بلکه بیشتر نشانه‌ای از اختلاف نظر میان نهادهای اروپایی درباره سطح منابع مالی مورد نیاز برای تحقق اولویت‌های جدید اتحادیه است. بر اساس سازوکار تصمیم‌گیری اتحادیه اروپا، تصویب چارچوب مالی چندساله مستلزم اجماع همه ۲۷ کشور عضو در شورای اروپا و سپس موافقت پارلمان اروپاست.

در حال حاضر مذاکرات میان دولت‌های عضو ادامه دارد و اتحادیه اروپا امیدوار است تا پایان سال ۲۰۲۶ به توافق سیاسی دست یابد تا بودجه جدید از ابتدای سال ۲۰۲۸ اجرایی شود. با این حال، اختلافات موجود میان کشورهای پرداخت‌کننده و دریافتکننده خالص، نحوه تأمین منابع مالی جدید و چگونگی توزیع بودجه میان حوزه‌های سنتی و اولویت‌های نوظهور، نشان می‌دهد که دستیابی به توافق نهایی آسان نخواهد بود و احتمالاً مستلزم مصالحه‌های قابل توجه میان طرف‌های مختلف خواهد بود.

آنچه مذاکرات جاری را از دوره‌های پیشین متمایز می‌کند، تغییر ماهیت بخشی از هزینه‌های اتحادیه اروپاست. در حالی که در گذشته اختلافات عمدتاً حول میزان منابع اختصاص یافته به کشاورزی و سیاست‌های همبستگی شکل می‌گرفت، اکنون موضوعاتی مانند صنایع دفاعی، امنیت اقتصادی، فناوری‌های پیشرفته، رقابت‌پذیری صنعتی و حمایت از اوکراین نیز به اولویت‌های اصلی بودجه تبدیل شده‌اند. از این رو، نتیجه نهایی مذاکرات صرفاً درباره حجم بودجه نخواهد بود، بلکه نشان خواهد داد اتحادیه اروپا تا چه اندازه قادر است منابع مالی لازم برای تحقق اهداف جدید راهبردی خود را فراهم کند و میان اولویت‌های سنتی و الزامات ژئوپلیتیکی و اقتصادی جدید توازن برقرار سازد.

بخش پایانی

برآیند کلی مذاکرات بودجه ۲۰۲۸ تا ۲۰۳۴ نشان می دهد که اتحادیه اروپا وارد مرحله ای شده که در آن، فاصله میان اهداف اعلامی و ظرفیت مالی اعضا بیش از گذشته آشکار شده است. بروکسل در سال های اخیر تلاش کرده اتحادیه را از یک بازیگر عمدتاً اقتصادی و تنظیم گر به سمت بازیگری فعال تر در حوزه‌های صنعتی، فناورانه، دفاعی و ژئوپلیتیکی سوق دهد؛ اما تحقق این مسیر بدون بودجه بزرگ‌تر، منابع پایدارتر و پذیرش هزینه‌های جدید از سوی دولت های عضو ممکن نیست. مناقشه اخیر پارلمان و شورا دقیقاً در همین نقطه شکل گرفته است.

از منظر راهبردی، بودجه جدید را باید در امتداد تحولات پس از جنگ اوکراین ارزیابی کرد. تداوم جنگ، نیاز به حمایت مالی و نظامی از کی یف، افزایش هزینه‌های دفاعی، بازسازی صنایع تسلیحاتی اروپا و نگرانی از بازگشت احتمالی فشارهای آمریکا برای تقسیم بیشتر بار امنیتی، همگی موجب شده اند که دفاع و امنیت برای نخستین بار جایگاهی جدی تر در منطق بودجه ای اتحادیه پیدا کنند. در عین حال، اروپا همچنان نمی خواهد هزینه‌های سنتی خود در حوزه کشاورزی، همبستگی منطقه ای و حمایت از مناطق کمتر توسعه یافته را به طور محسوس کاهش دهد. همین همزمانیِ تعهدات قدیمی و اولویت های جدید، فشار اصلی را بر ساختار بودجه وارد کرده است.

در سطح اقتصادی نیز بودجه پیشنهادی را باید بخشی از پاسخ اروپا به عقب ماندگی نسبی در برابر آمریکا و چین دانست. اختصاص منابع قابل توجه به رقابت پذیری، فناوری‌های پیشرفته، هوش مصنوعی، نیمه رساناها، گذار دیجیتال، انرژی پاک و صنایع دفاعی نشان می دهد که اتحادیه اروپا به دنبال تبدیل بودجه مشترک به ابزاری برای سیاست صنعتی و کاهش وابستگی‌های راهبردی است. با این حال، تجربه مذاکرات فعلی نشان می دهد که «استقلال راهبردی اروپا» تا زمانی که پشتوانه مالی کافی و توافق سیاسی پایدار میان اعضا نداشته باشد، بیشتر در سطح هدف باقی خواهد ماند تا یک ظرفیت عملیاتی کامل.

از نظر سیاسی، شکاف میان پرداخت کنندگان و دریافت کنندگان خالص می‌تواند به یکی از محدودیت های ساختاری اتحادیه در سال های آینده تبدیل شود. کشورهای پرداخت کننده، به ویژه در شمال و غرب اروپا، در شرایط فشار بودجه ای داخلی، نسبت به افزایش سهم خود محتاط هستند؛ در حالی که کشورهای جنوب و شرق اروپا نگران کاهش منابع سنتی کشاورزی و انسجام هستند. این اختلاف الزاماً به معنای شکست بودجه نیست، اما احتمالاً باعث خواهد شد نتیجه نهایی، یک مصالحه پیچیده و چندلایه باشد؛ بودجه ای که همزمان بخشی از خواسته‌های پارلمان، ملاحظات کشورهای پرداخت کننده و نگرانی‌های دریافت کنندگان را منعکس کند.

در عین حال، نتیجه نهایی مذاکرات بودجه می‌تواند تصویر روشن تری از میزان توان اتحادیه در تبدیل مفاهیمی مانند «استقلال راهبردی»، «امنیت اقتصادی» و «رقابت پذیری» از سطح اسناد و مواضع سیاسی به ظرفیت های اجرایی و مالی ارائه کند. هرچه اتحادیه اروپا بتواند منابع بیشتری را به این اولویت ها اختصاص دهد و بر اختلافات داخلی خود غلبه کند، ابزارهای بیشتری برای پیشبرد اهداف اقتصادی، فناورانه و سیاست خارجی خود در اختیار خواهد داشت. در مقابل، اگر مذاکرات به مصالحه ای حداقلی منجر شود، شکاف میان اهداف اعلامی و توان اجرایی اتحادیه همچنان پابرجا خواهد ماند. از این رو، روند تصویب MFF جدید را می‌توان یکی از شاخص های مهم برای ارزیابی مسیر آینده اتحادیه اروپا و میزان توان واقعی آن در تبدیل اولویت های راهبردی به سیاست های عملی دانست.

منابع:

https://www.econstor.eu/bitstream/10419/333410/1/1942751338.pdf

https://www.tovima.com/world/eu-unveils-ambitious-and-forward-looking-2028-2034-budget-framework/

https://www.councilreview.ie/european-commission-proposals-for-eu-budget-2028-2034/

https://www.zabala.eu/news/mff-2028-2034/

https://www.politico.eu/article/european-council-summit-eu-budget-fight-live-updates/

[1]. The Multiannual Financial Framework (MFF) 2028–2034

[2]. NextGenerationEU

[3]. Global Europe

[4] . منظور از «پرداخت کننده خالص» کشوری است که میزان پرداخت آن به بودجه اتحادیه اروپا بیش از منابعی باشد که از بودجه اتحادیه دریافت می‌کند. در مقابل، «دریافت کننده خالص» به کشوری اطلاق می‌شود که میزان دریافتی آن از بودجه اتحادیه بیش از سهم پرداختی آن باشد. این شاخص معمولاً برای ارزیابی توازن مالی میان کشورهای عضو و بودجه اتحادیه اروپا مورد استفاده قرار می‌گیرد.