پیامدهای طرح جدید اتحادیه برای تسهیل مقررات زیستمحیطی و معدنی
اتحادیه اروپا در آغاز دوره دوم ریاست فوندرلاین برکمیسیون اروپا، در مواجهه با ترکیبی از فشارهای ژئوپلیتیک، صنعتی و اقتصادی، در حال بازتعریف اولویتهای کلان خود است. جنگ روسیه علیه اوکراین و شوک وابستگی انرژی اروپا به گاز روسیه، نقطه عطفی در رویکرد بروکسل نسبت به امنیت اقتصادی ایجاد کرد. همزمان، تشدید رقابت فناورانه با چین، وابستگی اروپا به واردات مواد خام حیاتی، و بازگشت سیاستهای حمایتی آمریکا در قالب تعرفههای تجاری و سیاست صنعتی دوران جدید ترامپ، فضای تصمیمگیری اروپا را به سمت نوعی سیاست صنعتی دفاعی سوق داده است.
در چنین شرایطی، کمیسیون اروپا چارچوب طرح جدید RESourceEU را اعلام کرده است.
دلایل راهبردی تغییر رویکرد اتحادیه اروپا در مقررات زیستمحیطی
اتحادیه اروپا در شرایطی طرح جدید خود برای تسهیل مقررات زیستمحیطی و توسعه معادن داخلی را ارائه میدهد که «امنیت مواد خام» به یکی از ارکان اصلی مفهوم امنیت اقتصادی در بروکسل تبدیل شده است. وابستگی عمیق اروپا به واردات مواد معدنی حیاتی، بهویژه از چین و پیامدهای ژئوپلیتیک بحران انرژی سال ۲۰۲۲، ساختار تصمیمگیری بروکسل را متحول کرده است. در سالهای اخیر، چین بین ۶۰ تا ۹۰ درصد ظرفیت جهانی در استخراج، فرآوری و تصفیه بسیاری از مواد معدنی راهبردی را در اختیار داشته و در برخی حوزهها تقریباً انحصار کامل دارد. این تسلط، از نگاه کمیسیون، نهتنها یک چالش اقتصادی بلکه تهدیدی بالقوه برای صنایع دفاعی، انرژیهای پاک، خودروهای برقی و کل زنجیره دیجیتال اروپا تلقی میشود.
تجربه شوک گازی روسیه نقش تعیینکنندهای در این تغییر نگرش داشته است. اتکای بلندمدت به یک تأمینکننده مسلط، اروپا را در سال ۲۰۲۲ در برابر اختلالات ژئوپلیتیک آسیبپذیر کرد و بحران انرژی نشان داد که وابستگی ساختاری، حتی اگر از نظر اقتصادی بهصرفه باشد، در شرایط تنش سیاسی میتواند به تهدید امنیتی تبدیل شود. اکنون همین منطق به حوزه مواد خام حیاتی تعمیم یافته است: بروکسل نگران است که در دهه ۲۰۳۰، کمبود یا محدودیت صادرات از سوی چین، توان رقابتی و صنعتی اروپا را بهطور مستقیم تضعیف کند.
در کنار این نگرانی ژئوپلیتیک، فشار رقابت با آمریکا نیز اهمیت دارد. قانون کاهش تورم (IRA) و یارانههای گسترده واشنگتن، شرکتهای اروپایی را بهسمت انتقال سرمایهگذاری به آمریکا سوق داده است. اتحادیه اروپا در غیاب امکان ارائه یارانههای مشابه، ناچار است از مسیر دیگری رقابت کند: یعنی کاهش هزینههای مقرراتی، کوتاهکردن زمان صدور مجوز و ایجاد محیط پیشبینیپذیرتر برای سرمایهگذاری. بسته جدید کمیسیون دقیقاً برای تحقق همین هدف طراحی شده است.
در مجموع، دلایل راهبردی این تغییر بصورت خلاصه عبارتاند از: کاهش وابستگی ساختاری به چین، جلوگیری از تکرار الگوی وابستگی انرژی به روسیه، حفظ رقابتپذیری صنایع اروپایی در برابر مدل یارانهای آمریکا، و پاسخ به تقاضای فزاینده صنعتی برای مواد خام حیاتی. این عوامل در کنار هم موجب شدهاند که اولویتهای محیطزیستی اروپا-هرچند نه بهطور کامل-در برابر الزامات ژئوپلیتیکی و صنعتی عقبنشینی محسوسی را تجربه کنند.
محتوای عملی طرح و اصلاحات کلیدی در مقررات زیستمحیطی
طرح جدید اتحادیه اروپا برای تقویت استخراج و فرآوری مواد خام حیاتی، بر مجموعهای از اصلاحات هدفمند در چهار حوزه اصلی استوار است: قوانین آب، فرآیند صدور مجوزهای زیستمحیطی، مقررات مرتبط با مواد شیمیایی خطرناک و بازیافت. محور مشترک این اصلاحات، کاهش عدمقطعیت حقوقی و کوتاه کردن زمان رسیدگی اداری برای پروژههای معدنی است؛ حوزهای که طی سالهای گذشته بزرگترین مانع سرمایهگذاری در اروپا محسوب میشد.
بازنگری در قوانین آب: نخست، کمیسیون اروپا بازنگری در «دستورالعمل چارچوب آب» را بهعنوان یکی از مهمترین اقدامات در دستور کار قرار داده است. این دستورالعمل سختگیرانهترین بخش مقررات محیطزیستی اتحادیه است و طی دهه گذشته به توقف یا تأخیر چندین پروژه لیتیوم، نیکل و کبالت در کشورهای مختلف منجر شده است. کمیسیون اکنون اعلام کرده که تا نیمه اول سال ۲۰۲۶ چارچوب حقوقی این دستورالعمل را مورد بازبینی قرار میدهد و همزمان دستورالعملهای اجرایی روشنتری برای نحوه ارزیابی پروژههای معدنی منتشر خواهد کرد. هدف اصلی این بازنگری، کاهش ابهامات تفسیری و ایجاد سازوکاری است که بتواند میان حفاظت از منابع آب و نیاز صنعتی به توسعه معادن تعادل ایجاد کند. به بیان دیگر، دستورالعمل آب سختگیرانهترین مانع برای معدنکاری در اروپا است. بسیاری از پروژههای لیتیوم پرتغال، فنلاند و جمهوری چک به دلیل الزامات این دستورالعمل متوقف شدهاند و این تغییر جهت، بزرگترین عقبنشینی محیطزیستی اتحادیه در دو دهه اخیر است؛
تسهیل صدور مجوزهای زیستمحیطی: جدید تأکید ویژهای بر تسهیل فرآیند صدور مجوزهای زیستمحیطی دارد. کمیسیون در نظر دارد پروژههایی که «منافع عمومی غالب» دارند، از جمله معادن راهبردی، مراکز فرآوری مواد خام، زیرساختهای شبکه برق و پروژههای اقتصاد چرخشی، در مسیر سریعتری برای ارزیابی و صدور مجوز قرار گیرند. این تغییر بهطور مؤثر زمان معمول برای صدور مجوز، که در برخی کشورها به ۵ تا ۱۰ سال میرسید، را به کمتر از نصف کاهش میدهد و فرآیندهای ملی را بهصورت هماهنگتری با مقررات اروپایی منطبق میسازد. این تصمیم عملاً یکی از طولانیترین چرخههای اداری در جهان صنعتی را اصلاح میکند؛
تغییرات در REACH برای مواد شیمیایی خطرناک: سومین اصلاح، مربوط به مقررات ریچ و استفاده از مواد شیمیایی خطرناک در فعالیتهای معدنی است. صنایع معدن اروپا سالهاست که هشدار میدهند برخی از مواد شیمیایی مورد نیاز در استخراج و فرآوری فلزات، تحت مقررات ریچ با محدودیتهای سنگین مواجهاند و این موضوع عملاً عملیات معدنی را از نظر اقتصادی یا فنی ناممکن میکند. کمیسیون در بسته جدید اعلام کرده که برای مصارف خاص مرتبط با فناوریهای معدنی، امکان تعریف «استثناهای محدود و کنترلشده» را بررسی خواهد کرد. این اقدام اگرچه بهدقت تنظیم خواهد شد، اما در عمل یکی از سختگیرانهترین بخشهای سیاست محیطزیستی اتحادیه را تعدیل میکند؛
کنترل صادرات ضایعات معدنی و تقویت بازیافت داخلی: در کنار این اصلاحات، بروکسل در پی تقویت زنجیره بازیافت داخلی نیز هست. کمیسیون بهطور شفاف اعلام کرده که اتحادیه باید از خروج ضایعات صنعتی غنی از مواد خام جلوگیری کند؛ زیرا این ضایعات در حال حاضر در کشورهای ثالث فرآوری میشوند و ارزش افزوده آن به اروپا بازنمیگردد. محدودسازی صادرات ضایعات و بهبود مقررات مربوط به حملونقل بینکشوری مواد بازیافتی در داخل اتحادیه، بخشی از این راهبرد است.
مجموعه این اصلاحات نشان میدهد که هدف کمیسیون ایجاد یک محیط حقوقی و اداری سادهتر و قابل پیشبینیتر است که بتواند سرمایهگذاری در معادن اروپا را، بدون حذف کامل الزامات محیطزیستی، به شکل قابل توجهی افزایش دهد. این تغییرات بهطور واضح نشاندهنده یک چرخش سیاستی است که در آن ملاحظات راهبردی و صنعتی در اولویت قرار گرفتهاند و مجموعه مقررات زیستمحیطی اتحادیه در حال تطبیق با نیازهای جدید اقتصاد اروپا است.
پیامدهای ژئوپلیتیکی، صنعتی و زیستمحیطی طرح جدید اتحادیه اروپا
تصمیم کمیسیون اروپا برای تسهیل مقررات زیستمحیطی و اولویتدادن به توسعه معادن داخلی، پیامدهایی فراتر از حوزههای فنی یا محیطزیستی دارد و در سه سطح ژئوپلیتیکی، صنعتی و اجتماعی قابل مشاهده است. این پیامدها نشان میدهد که بسته جدید نه یک اصلاحنامه محدود، بلکه بخشی از یک تغییر راهبردی گستردهتر در سیاست صنعتی و امنیت اقتصادی اتحادیه است.
پیامدهای ژئوپلیتیکی: بزرگترین پیامد ژئوپلیتیکی این طرح، کاهش وابستگی اتحادیه اروپا به چین در زنجیره تأمین مواد خام حیاتی است. کنترل چین بر استخراج و بهویژه فرآوری این مواد، طی سالهای اخیر به یک ابزار نفوذ ژئوپلیتیک تبدیل شده و محدودیتهای صادراتی اخیر پکن بر گالیم و ژرمانیوم نمونهای از قابلیت استفاده ابزاری آن است. تقویت استخراج داخلی و بازیافت اروپایی، ظرفیت اتحادیه را برای مدیریت بحرانهای احتمالی، اختلالات ژئوپلیتیک یا فشارهای اقتصادی چین افزایش میدهد. از سوی دیگر، تسهیل مقررات، پاسخ غیرمستقیم بروکسل به سیاستهای حمایتی و تعرفهای آمریکا در دوره جدید ترامپ است. واشنگتن با اعمال تعرفههای گسترده علیه چین و استفاده از ابزارهای حمایتی، ساختار رقابت جهانی در حوزه فناوریهای پاک و باتری را تغییر داده است. کمیسیون اروپا با سادهسازی مقررات، تلاش دارد از خروج سرمایهها به سمت آمریکا، که در اثر قانون IRA تشدید شده، جلوگیری کند و جذابیت محیط سرمایهگذاری اروپایی را حفظ نماید. این تغییر در نهایت اروپا را از جایگاه یک «قدرت تنظیمگر صرف، به سمت یک «قدرت صنعتی-ژئوپلیتیکی» سوق میدهد؛ وضعیتی که طی دهههای گذشته کمتر شاهد آن بودهایم؛
پیامدهای صنعتی: تغییرات پیشنهادی کمیسیون، عملاً یکی از قدیمیترین گلوگاههای صنعتی اروپا را هدف قرار داده است؛ طولانی و غیرقابل پیشبینی بودن چرخه مجوزدهی. کوتاهشدن دوره ارزیابیهای زیستمحیطی و ایجاد مسیر «منافع عمومی غالب» باعث میشود پروژههای استخراج لیتیوم، نیکل، کبالت و عناصر نادر خاکی در اروپا امکان اجرا پیدا کنند؛ پروژههایی که طی سالهای گذشته به دلیل پیچیدگیهای مقرراتی یا اعتراضهای محلی عملاً متوقف شده بودند. این اصلاحات میتواند چند اثر کلیدی داشته باشد؛
افزایش سرمایهگذاری در معادن اروپا: کشورهای پرتغال، فنلاند، سوئد و جمهوری چک بیشترین بهره را خواهند برد؛
تقویت صنایع پاییندستی: ازجمله زنجیره تولید باتری، خودروهای برقی و تجهیزات کاهش کربن؛
کاهش هزینههای تولید و ریسکهای حقوقی: در نتیجه پیشبینیپذیرتر شدن مقررات؛
ایجاد بازار بازیافت قویتر: با محدودیت صادرات ضایعات حاوی مواد خام حیاتی.
در مجموع، این اصلاحات بخشی از تلاش اروپا برای تحقق هدف قانون مواد خام حیاتی (CRMA) است که مقرر میکند تا سال ۲۰۳۰، ۴۰ درصد ظرفیت فرآوری و ۱۰ درصد ظرفیت استخراج مواد خام حیاتی در داخل اتحادیه انجام شود.
پیامدهای زیست محیطی و اجتماعی: در مقابل مزایای راهبردی و صنعتی، بسته جدید خطر بروز پیامدهای محیطزیستی و اجتماعی را نیز در بر دارد. تسهیل مقررات آب و مواد شیمیایی، هرچند محدود و هدفمند، ممکن است مقاومت سازمانهای محیطزیستی، احزاب سبز و جوامع محلی را برانگیزد. پروژههای معدنی در کشورهای اروپایی غالباً با اعتراضهای گسترده مواجه شدهاند و حتی در برخی موارد، اعتراضهای محلی موجب لغو سرمایهگذاریها شده است. از منظر سیاسی، این تصمیم ممکن است به تضعیف جایگاه «توافق سبز اروپا» منجر شود. تسهیل در مقررات زیستمحیطی، آن هم همزمان با تلاش برای کاهش فشار مقرراتی بر کشاورزان و صنایع، میتواند تصویری از عقبنشینی اتحادیه از اهداف محیطزیستی ایجاد کند و به شکاف میان اهداف اقلیمی و ضرورتهای صنعتی دامن بزند. در سطح نهادی نیز، این سیاست ممکن است موجب اختلاف درونکمیسیونی میان کمیسرهای محیطزیست، صنعت و انرژی شود، بهویژه در موضوع حساس گنجاندن «قانون احیای طبیعت» در بسته تسهیل مقررات.