بودجه سال مالی 25-2024 آفریقای جنوبی

وزیر دارایی آفریقای جنوبی، سومین لایحه بودجه سالیانه دوران تصدی خود برای سال 2024 را تقدیم مجلس ملی نمود.

نکات مهم در مورد بودجه مورد اشاره بطور خلاصه به شرح زیر می‌باشد:

دورنمای رشد اقتصادی: در زمان تنظیم لایحه، با وجود چالش‌ها، انتظار می‌رفت اقتصاد در سال 2024 به میزان 1.3% رشد داشته باشد و این میزان به آهستگی در سال 2026 به 1.8% افزایش یابد. عوامل مؤثر در این رشد عبارتند از کاهش قطعی برق، کاهش نرخ بهره، افزایش هزینه‌های مرتبط با انتخابات سراسری 2024 ، تقویت بنیه کشاورزی و بهبود در وضعیت ورود گردشگران خارجی.

ارقام بودجه: پیش‌بینی شده تراز بودجه برای سال مالی 25-2024 با اندکی بهبود به 4.5% تولید ناخالص داخلی برسد و انتظار می‌رود این میزان در سال‌های بعد، بهبود مستمری داشته باشد. هدف اعلامی وزیر، رعایت انضباط مالی در میان مدت است، اما اذعان دارد که رسیدن به سطح بدهی پایدار، زمان‌بر خواهد بود.

چالش‌های درآمدی: برابر ارقام منتشره، درآمد مالیاتی در سال 2023 عملکرد ضعیفی داشته که عمدتاً به دلیل کمبود دریافت مالیات بر درآمد شرکت‌ها، مالیات بر ارزش افزوده و عوارض غیر مستقیم است. در حالی که جمع‌آوری مالیات بر درآمد شخصی فراتر از انتظار بوده، چشم‌انداز کلی درآمد در میان مدت نگران کننده است.

تمرکز بر مخارج: هزینه‌های دولت در سال مالی 24-2023 افزایش یافت که ناشی از افزایش هزینه‌های حقوق و دستمزد است. تلاش برای مهار افزایش حقوق و مدیریت هزینه‌ها، در کنار طرح‌هایی مانند تمدید کمک‌های مالی اجتماعی و کاهش بدهی شهرداری‌ها، بسیار مهم است.

ملاحظات کلیدی لایحه بودجه

در آفریقای جنوبی، چالش برانگیز بودن فضای اقتصاد کلان، حساسیت برانگیز است. این امر در طیفی از عوامل اجتماعی و اقتصادی، از جمله بیکاری بسیار بالا، اعتماد ضعیف مصرف‌کنندگان و صاحبان کسب ‌و کار، پایین بودن سرمایه‌گذاری ثابت، نرخ‌های بهره بالا و خرابی زیرساخت‌ها (به ویژه قطعی مداوم برق و اختلال در ظرفیت بنادر و راه آهن) بازتاب داشته است. نرخ رشد پایین کشور به‌ویژه با توجه به نیاز به حمایت از شمار بالای بیکاران، وجود طیف گسترده‌ای از چالش‌های زیرساختی، کمک به خانوارهای نیازمندی که در یک سال گذشته کاهش واقعی درآمدها را تجربه کرده‌اند، جذب و حفظ سرمایه‌گذاری خارجی و جلوگیری از هر گونه کاهش رتبه اعتباری کشور، به شدت گزینه‌های سیاستگذاری طراحان لایحه بودجه را محدود می‌کند.

این در حالی است که انتظار می‌رفت اقتصاد کشور در سال 2024 رشد 1.3% را شاهد باشد و این میزان تا سال 2025 به 1.6% و در سال 2026 به 1.8% افزایش یابد. تحقق این هدف گذاری، عمدتاً متاثر از عواملی همچون کاهش میزان قطعی جریان برق در سال‌های 25-2024 و همچنین کاهش نرخ‌های بهره است. نکات کلیدی در نیمه دوم سال 2024 و تا سال 2025، هزینه‌های مرتبط با انتخابات سراسری 2024، افزایش برداشت محصولات کشاورزی تابستانی، بهبود قابل توجه در ورود گردشگران خارجی و تداوم سرمایه‌گذاری ثابت در بخش انرژی خواهد بود. با این حال، نرخ رشد 1% تا 2% هنوز بسیار پایین‌تر از میزان مورد نیاز برای تشویق سرمایه‌گذاری ثابت بخش خصوصی و کارآفرینی گسترده است که نیاز به اصلاحات ساختاری بلندمدت اقتصادی، به ویژه مقررات‌زدایی و بهره‌گیری بیشتر از مشارکت دولت و بخش خصوصی را برجسته می‌کند.

ارقام بودجه 25-2024

به گفته وزیر دارایی، برای سال مالی 25-2024 تراز بودجه با کمی‌ بهبود به 4.5% تولید ناخالص داخلی افزایش ‌می‌یابد که از برآورد پیشین 4.9% تولید ناخالص داخلی در سال 24-2023 بهتر خواهد بود. انتظار می‌رود در سال 26-2025 کسری بودجه در روندی رو به بهبود به 3.7% تولید ناخالص داخلی کاهش یافته و در سال 27-2026 به 3.3% تولید ناخالص داخلی برسد. در حالی که بخش بزرگی از این پیش‌بینی‌ها منوط به دسترسی دولت به نقدینگی موجود در حساب ذخیره اضطراری طلا و ارز (GFECRA) است، به نظر می‌رسد وزیر دارایی قصد داشته در میان مدت همچنان به نظم مالی پای‌بند باشد. وی تاکید کرده بود که بانک مرکزی انتظار داشته بتواند در سال مالی 24 -2023 به مازاد بودجه اولیه دست یابد و سپس مازاد اولیه را برای آینده قابل پیش‌بینی حفظ کند. در این صورت، نخستین بار از سال 9-2008 به این سو خواهد بود که درآمد دولت از مخارج آن بیشتر می‌شود.

در بودجه تنظیمی، رشد اقتصادی پیش‌بینی ‌شده دولت طی سه سال آینده، مبتنی بر دستیابی آسان‌تر به یکپارچگی مالی در نظر گرفته شده ولی باید توجه داشت که دولت در سال‌های گذشته به طور مداوم هدف خود را کاهش کسری بودجه به پایین تر از 4% تولید ناخالص داخلی و همچنین دستیابی و حفظ مازاد بودجه تعیین کرده بود اما نتوانست موفق به این کار شود. دلایل اصلی این ناکامی، رشد اقتصادی ضعیف و ناتوانی در مهار مخارج دولت، به ویژه ناشی از مخارج دولت و توجه به سطح حقوق و دستمزدها بود.

با نگاه به هدف‌گذاری‌های بودجه تنظیمی، اینگونه به نظر می‌رسد که سرمایه‌گذاران باید به دو عامل ریسک توجه کافی داشته باشند. اولین مورد این که پیش‌بینی درآمد دولت ممکن است در محیط رشد پایین به سختی محقق شود و دوم اینکه دولت بودجه لازم را برای افزایش اندکی در هزینه‌ها در نظر گرفته که دستیابی به آن در سال انتخابات سراسری چالش‌برانگیز خواهد بود.

درآمدها در لایحه بودجه

در حالی که عملکرد درآمد مالیاتی سال‌های مالی 22 -2021 و 23-2022 به ترتیب 198.5 میلیارد رند و 93.7 میلیارد رند به ثبت رسیده، میزان درآمدهای مالیاتی در سال 24-2023 با افزایش تقریبی 2.6% به نسبت سال مالی پیش، کمتر از 56.1 میلیارد رند پیش‌بینی شد که بسیار کمتر از افزایش 6 درصدی بودجه است.

تفکیک کسری درآمد مالیاتی 24-2023 نشان می‌دهد این کسری عمدتاً ناشی از کسری مالیات بر درآمد شرکت‌ها، مالیات بر ارزش افزوده و عوارض غیر مستقیم ناشی شده است. مالیات بر درآمد شرکت‌ها به ویژه با کاهش قابل توجه 12.6% سال پیش روبرو شد. رقم این کسری 34.8 میلیارد رند اعلام شده که 61.9% از کاهش وصولی‌ها را تشکیل می‌دهد. بعلاوه، عواید ناشی از مالیات بر ارزش افزوده تنها 5.4% رشد داشته که نشان‌دهنده کسری 26.1 میلیارد رندی نسبت به بودجه سال پیش است. میزان دریافت مالیات بر درآمد اشخاص در سال 24-2023 با رشد 8.2% بالاتر از تخمین بودجه‌ای بود که برابر اظهار بانک مرکزی، این امر ناشی از بهبود درآمدها و پرداخت پاداش‌های بالاتر است.

از جنبه‌های مثبت لایحه بودجه، خودداری از افزایش عوارض سوخت و مالیات صندوق حوادث جاده‌ای و عدم تغییر در عوارض گمرکی و مالیات غیر مستقیم به حساب می‌آید. این موضوع تا حد قابل توجهی با افزایش بیش از نرخ تورم در مجموع عوارض و مالیات غیر مستقیم، به ویژه بر روی نوشیدنی‌های الکلی و انواعی از سیگار، جبران می‌شود و 800 میلیون رند اضافی درآمد مالیاتی برای دولت فراهم می‌کند. در این لایحه، عوارض غیر مستقیم الکل بین 6.7% تا 7.2% افزایش یافته و عوارض توتون پیپ و سیگار برگ به ترتیب 4.7% و 8.2% افزایش می‌یابد.

تنظیم کنندگان لایحه بودجه قصد داشتند برای سال 25-2024 حدود 1.86 تریلیون رند درآمد مالیاتی جمع‌آوری کنند که نسبت به سال 24-2023 از افزایش 7.6% برخوردار خواهد بود. در حالی که به نظر می‌رسد با توجه به تغییرات در محاسبه مالیات بر درآمد اشخاص، این امر تا حد زیادی قابل دستیابی باشد، اما با توجه به برآورد کندی رشد اقتصادی، پیش‌بینی رشد درآمد مالیاتی ناخالص برای سه سال منتهی به 27-2026 در میان مدت، تهدیدات قابل ملاحظه‌ای را متوجه پیش‌بینی‌های جمع‌آوری مالیات دولت نماید.

این موضوع به خوبی نشان می‌دهد که بدون افزایش مستمر رشد اقتصادی، همراه با افزایش اشتغال و بهبود رفتار مالیاتی، دولت ممکن است برای دستیابی به اهداف درآمدی خود دچار مشکل شود. بدون رشد اقتصادی بالاتر، جمع‌آوری مالیات، روندی کاهشی داشته و تلاش‌های دولت برای دستیابی به اهداف اجتماعی- اقتصادی را با اخلال روبرو می‌سازد.

بخش هزینه‌ای بودجه

مخارج دولت در سال 24-2023 در نتیجه افزایش هزینه‌های حقوق و پرداخت‌ها حدود 2.27 تریلیون رند یعنی 26.3 میلیارد رند بیشتر از بودجه تعیین شده بود. اگرچه وزیر در اکتبر سال گذشته ابتکار یکپارچگی مالی بلندپروازانه‌تری را اعلام کرده بود، اما دولت نتوانست به نتیجه مطلوب در نیمه دوم سال مالی دست یابد.

شاید به همین دلیل، پیش‌بینی هزینه‌های دولت برای سه سال آینده نسبتا محافظه‌کارانه باقی ماند، اما دستیابی به آن نیز چالش برانگیز خواهد بود. در سال 24-2023 دولت 2.37 تریلیون رند را برای هزینه‌های خود در نظر گرفته که با توجه به اینکه طی پنج سال گذشته هزینه‌های دولت به طور متوسط سالانه حدود 6.7% رشد داشته، افزایش اندک 4.4% را نشان می‌دهد. بخش عمده‌ای از هزینه‌های دولت همچنان با رقم 474.87 میلیارد رند یا 20.1% از کل هزینه‌ها به آموزش اختصاص دارد و پس از آن، حمایت اجتماعی با 395.46 میلیارد رند یا 16.7% از هزینه‌ها و مراقبت‌های بهداشتی با 267.23 میلیارد رند یا 11.3% جای دارند.

وزیر دارایی در متن لایحه، اعطای کمک مالی ماهیانه 350 رند را که شامل 9.02 میلیون نفر می‌شود، تا مارس 2025 تمدید کرده است. علاوه بر این، یک تخصیص موقت 71.9 میلیارد رندی برای کمک مالی اضطراری در نظر گرفته که این پرداخت‌ها فراتر از کمک‌های تامین اجتماعی فعلی است. در حال حاضر 18.8 میلیون نفر از جمعیت آفریقای جنوبی یا حدود 31% از جمعیت، کمک هزینه اجتماعی دریافت می‌کنند.

تعدیل لایحه دستمزد بخش دولتی

قصد دولت برای جلوگیری از افزایش دستمزدها همچنان یک موضوع قابل توجه به حساب می‌آید. در طول 10 سال گذشته، پرداخت خسارات به کارکنان بخش دولتی به یکی از بزرگترین اجزای مخارج دولت تبدیل شده است. در سال 19-2018 این ردیف، میزان قابل توجه 35.6%  از کل هزینه‌های تلفیقی را تشکیل می‌داد که در سال 24-2023 به 31.8% کاهش یافت و انتظار می‌رود در سال 27-2026 ثابت بماند.

در بخش شرکت‌های دولتی، دولت در سال 24-2023 حدود 47 میلیارد رند ضمانت مالی برای وام‌های در نظر گرفته شده در اختیار ترنس‌نت قرار داد تا بتواند نیازهای مالی خود را برآورده کند. اما استفاده از این ضمانت مشروط به اجرای طرح جامعی شد که شامل تمرکز بر فعالیت‌های اصلی آن و معرفی طرح‌های مبتنی بر مشارکت‌ با بخش خصوصی است. طراحان لایحه بودجه همچنین کمک مالی قابل توجهی برای اسکوم در نظر گرفتند که در این چارچوب، به ترتیب در سال‌های 24-2023 و 25-2024 به‌ترتیب 76 میلیارد و 64.2 میلیارد رند به این شرکت اختصاص داده‌اند. میزان اختصاص یافته به این شرکت در سال 26-2025 حدود40 میلیارد رند اعلام شده است. در همان سال، دولت حداکثر 70 میلیارد رند از بدهی‌های این شرکت را با تبدیل ابزارهای بدهی منتخب، به حساب بدهی دولت منظور خواهد نمود.

جالب توجه است که دولت هیچ گونه تخصیص اضافی به سایر شرکت‌های دولتی در نظر نگرفته است، چرا که نشان می‌دهد بانک مرکزی ملی به طور کلی رویکردی سختگیرانه را نسبت به شرکت‌های دولتی در پیش گرفته و اصرار دارد که این شرکت‌ها پیش از تخصیص هر گونه بودجه اضافی، اقدام به تجدید ساختار نمایند. از سوی دیگر، بیشتر این شرکت‌های دولتی از حیث مالی با مشکلات جدی روبرو بوده و احتمالاً دیر یا زود به کمک دولت نیاز خواهند داشت.

کسری بودجه بالای دولت

کسری درآمد مالیاتی 56.1 میلیارد رندی در سال 24-2023 وزیر دارایی را ناگزیر از تثبیت کسری 4.9% تولید ناخالص داخلی نمود که از رقم 4% منظور شده در بودجه تنظیمی فوریه 2023 بالاتر است. این بدان معناست که بدهی ناخالص دولت از 72.2% در زمان تنظیم لایحه بودجه در سال 2023 به 73.9% تولید ناخالص داخلی برای در سال 24-2023 افزایش یافته و بر همین اساس، انتظار می‌رود بدهی دولت در چند سال آینده افزایش بیشتری داشته و تا سال 26-2025 به 75.3% برسد. تا زمانی که ابتکارات مختلف برای برقراری انضباط مالی و افزایش رشد اقتصادی به طور کامل به نتیجه نرسد، خطرات مالی دولت به شدت رو به فزونی است.

اگرچه وزیر دارایی پیش‌تر تأکید کرده بود که برای چابک‌سازی دولت از طریق یکپارچه‌سازی ادارات، نهادها و برنامه‌های دولتی اقدام موثری صورت گیرد، اما با این وجود، دستاوردهای بسیار کمی حاصل شده است. وزیر وقت دارایی در سال 2016 با اشاره به این نکته گفته بود کیفیت هزینه‌های دولت باید بهبود یابد. هزینه‌های عمومی‌بیش از حد اتلاف می‌شود، بیش از حد معمول به طور غیر موثر به کار گرفته شده و منابع مالی با سیاست‌های بلندمدت آرمان‌گرایانه، همسویی ندارد.

افزایش بدهی‌های دولت

میزان بدهی‌های دولت در سال‌های اخیر به طور چشمگیری افزایش یافته و هزینه آن، سریع‌ترین عنصر در حال افزایش در بودجه سال‌های اخیر آفریقای جنوبی بوده که تقریباً روزانه ۱ میلیارد رند برای کشور هزینه دارد و همین موضوع، نیاز دولت به مهار کسری مالی برای کاهش کل بدهی به عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی را برجسته‌تر می‌سازد. در چنین شرایطی، افزایش قابل توجه بازده اوراق قرضه، موقعیت مالی کشور را تحت فشار فزاینده‌ای قرار می‌دهد. در حال حاضر میزان بدهی‌های دولت، از کل تخصیص بودجه برای ادارات کلیدی دولتی، از جمله نظم و امنیت عمومی، مراقبت‌های بهداشتی، و توسعه مسکن فراتر رفته است.

اگرچه پیش بینی می‌شود که نسبت بدهی ناخالص دولت به تولید ناخالص داخلی طی چند سال آینده افزایش یابد و در سال 26-2025 به 75.3% تولید ناخالص داخلی برسد، با وجود تصمیمات دولت، انتظار می‌رود که این میزان به نحو آشکاری تعدیل شود. به عبارت دیگر، در حالی که بدهی دولت همچنان قابل توجه و به طرز نگران کننده‌ای بالاست، انتظار می‌رود وخامت آن مهار شود، به طوری که پیش‌بینی می‌شود بدهی دولت تا سال 32-2031 به حدود 67.1% تولید ناخالص داخلی کاهش یابد.

استفاده از حساب ذخیره طلا و ارز

در تلاش برای کاهش ریسک‌های مالی مرتبط با هزینه‌های استقراض بالاتر، رزرو بانک آفریقای جنوبی (SARB) و دولت، ترتیبات حاکم بر این حساب را تغییر داده‌اند تا به دولت اجازه دسترسی به بخشی از وجوه را بدهند. برابر روال جاری، سودهای ناشی از افزایش ارزش در ذخایر ارز خارجی و طلا به این حساب واریز می‌شوند ولی چنین سود یا زیانی تسویه نمی‌شود، بلکه به عنوان دارایی یا بدهی در صورت‌های مالی بانک مرکزی و  SARBدرج می‌گردد. در بحبوحه کاهش ارزش برابری رند، موجودی حساب از 1.8 میلیارد رند در مارس 2006 به 507.3 میلیارد رند در ژانویه 2024 رسیده ولی طبق رویه مورد اشاره، این مانده‌ها واجد شرایط تسویه حساب نمی‌شوند.

بنا بر این، بین سال‌های 25-2024 و 26-2025 دولت به250 میلیارد رند از مانده این حساب برای کاهش استقراض و تسویه هزینه‌های بدهی، دسترسی خواهد داشت. به گفته بانک مرکزی دولت ابتدا 100 میلیارد رند از این مبلغ را برای بازپرداخت بدهی‌های خود دریافت خواهد کرد، در حالی که 100 میلیارد رند دیگر برای تثبیت شرایط بازار پول در اختیار SARB قرار خواهد داد. دو بخش 25 میلیارد رندی دیگر نیز طی دو سال آینده در اختیار دولت قرار خواهد گرفت که رسمیت آن بر پایه قانون مصوب خواهد بود.

در حالی که برداشت از حساب ذخیره طلا و ارز به دولت این امکان را می‌دهد تا به مسیر پایدارتر تسویه بدهی‌ها دست یابد و نیاز به استقراض ناخالص میان‌مدت آن 196 میلیارد رند کمتر از رقم پیش‌بینی‌شده در بودجه باشد، اما تهدیداتی را متوجه تلاش‌های دولت برای تثبیت وضعیت مالی می‌سازد. از آنجا که وجوه اختصاص یافته برای کاهش نیازهای مالی بازار داخلی، رشد سهام و هزینه‌های تسویه بدهی استفاده می‌شود، این امکان به دولت داده می‌شود تا با نگرانی کمتری از ناپایداری مسیر تسویه بدهی‌ها، به هزینه‌کرد ادامه دهد.