ساختار تأمین مالی سیستم‌های حمایت اجتماعی در کشورهای عضو OECD و اتحادیه اروپا (با تمرکز بر ایتالیا)

سیستم‌های حمایت اجتماعی در کشورهای OECD و اتحادیه اروپا تحت فشارهای مالی ساختاری قرار دارند. این فشارها از انباشت بدهی‌های دوران کووید-۱۹، بحران هزینه زندگی، نرخ‌های بهره بالا، چشم‌انداز نامطمئن کلان‌اقتصادی و به‌ویژه پیری جمعیت ناشی می‌شود.

پیش‌بینی می‌شود هزینه‌های مستمری بازنشستگی بین سال‌های ۲۰۲۳ تا ۲۰۴۵ به میزان ۱٫۱ واحد درصد از GDP در OECD و ۱ واحد درصد در اتحادیه اروپا افزایش یابد. هزینه‌های بهداشت و مراقبت‌های طولانی‌مدت نیز به ترتیب حدود ۱٫۵ و ۰٫۷ واحد درصد رشد خواهند داشت. در سال ۲۰۲۴، کل هزینه‌های حمایت اجتماعی (عمومی و خصوصی) به‌طور متوسط حدود ۲۳ درصد GDP را در این کشورها تشکیل می‌داد. مزایای سالمندی ۹٫۱ درصد در OECD و ۹٫۸ درصد در اتحادیه اروپا و بهداشت و معلولیت  با ۹٫۲ و ۸٫۵ درصد بزرگ‌ترین اقلام هستند. تقریباً نیمی از هزینه‌کردهای اجتماعی عمومی از محل حق‌بیمه‌های اجتماعی و نیمی از درآمدهای عمومی (مالیات‌ها) تأمین می‌شود. سهم حق‌بیمه‌ها در OECD از ۴۷ درصد در ۱۹۹۵ به ۴۳ درصد در ۲۰۲۳ کاهش یافته و در اتحادیه اروپا از ۵۴ درصد به ۵۰ درصد رسیده است.

مشاغل خود اشتغالی ۱۴ درصد اشتغال اتحادیه اروپا را تشکیل می‌دهند اما تنها ۴ درصد کل حق‌بیمه‌های پرداختی را تأمین می‌کنند. این شکاف عمدتاً ناشی از پوشش ناقص (به‌ویژه بیمه بیکاری) و توزیع درآمدی دوقطبی[1] است. در صورت تداوم روندهای کنونی، کل ساعات کاری در اتحادیه اروپا به دلیل پیری جمعیت حدود ۲۰ درصد کاهش خواهد یافت و پایگاه درآمدی متکی بر نیروی کار را تضعیف می‌کند، در حالی که هزینه‌های بازنشستگی و مراقبت‌های بهداشتی به بالاترین حد خود می‌رسند.

ایتالیا با هزینه‌کرد سالمندی بیش از ۱۴ درصد GDP، کسری تراز بازنشستگی ۴٫۷ درصد GDP در ۲۰۲۲ (در برابر میانگین ۱٫۶ درصد اتحادیه اروپا) و نرخ خوداشتغالی بیش از ۲۰ درصد، نمونه‌ای برجسته از این چالش‌هاست.

راهکارهای اصلی شامل تنوع‌بخشی به منابع (مالیات بر سرمایه، ارث و املاک)، انتقال تأمین مالی مزایای غیروابسته به اشتغال به درآمدهای عمومی، گسترش پوشش اجباری خوداشتغالان و کارگران پلتفرمی و مبارزه با کار اعلام‌نشده ذکر شده است.

1. ابعاد هزینه‌کرد و ساختار کلی تأمین مالی

کل هزینه‌های حمایت اجتماعی در سال ۲۰۲۴ به‌طور متوسط ۲۳ درصد GDP در OECD و اتحادیه اروپا بوده است. مزایای سالمندی و بهداشت/معلولیت بزرگ‌ترین سهم را دارند. حمایت‌های خانواده (حدود ۲٫۱–۲٫۰ درصد GDP) و بیکاری (۰٫۸ درصد) سهم بسیار کمتری دارند. کشورهایی مانند اتریش، ایتالیا و فنلاند بیش از ۱۴ درصد GDP را به سالمندی اختصاص می‌دهند، در حالی که ایرلند، ترکیه، شیلی، مکزیک و کره زیر ۵ درصد هزینه می‌کنند.

هزینه‌های خصوصی (مانند صندوق‌های بازنشستگی شغلی یا بیمه‌های درمانی اجباری خصوصی) در اتحادیه اروپا به‌طور متوسط ۲٫۳ درصد GDP است، اما در ایالات متحده و سوئیس حدود ۱۳ درصد و در هلند ۱۱٫۴ درصد می‌رسد.

ترکیب تأمین مالی برای کشورها متنوع است:

• کشورهای مبتنی بر درآمدهای عمومی (مانند دانمارک، استرالیا، نیوزیلند، کانادا، بریتانیا و سوئد)،
• کشورهای مبتنی بر حق‌بیمه (اسلواکی، چک، اسلوونی و استونی با بیش از ۷۰ درصد)،
• کشورهای متوازن (اتریش، فرانسه، آلمان، ایتالیا و اسپانیا حدود ۵۰–۵۰).

در اتحادیه اروپا به‌طور متوسط ۶۰ درصد حق‌بیمه‌ها توسط کارفرمایان پرداخت می‌شود. سهم کارفرمایان طی دهه گذشته ۴ واحد درصد کاهش و سهم کارکنان ۲٫۷ واحد درصد افزایش یافته است. معمولاً دولت‌ها مالیات‌ها را در یک خزانه مشترک می‌ریزند و برای یک کار خاص کنار نمی‌گذارند، اما فرانسه و بلژیک استثنا هستند. در فرانسه ۱۱ درصد و در بلژیک ۵ درصد از کل درآمد کشور، از مالیات‌هایی تأمین می‌شود که مستقیماً خرج یک بخش ویژه (مثل بیمه یا سلامت) می‌شود. از منظر کارکرد (چرخه زندگی)، مزایای پیری و بیکاری عمدتاً از حق‌بیمه (۶۳–۶۴ درصد در اتحادیه اروپا) و مزایای خانواده عمدتاً از درآمدهای عمومی (۷۷ درصد) تأمین می‌شوند.

2. مشاغل غیراستاندارد و شکاف پوشش بیمه‌ای

خوداشتغالان ۱۴ درصد اشتغال اتحادیه اروپا و ۱۶ درصد OECD را تشکیل می‌دهند اما تنها ۴ درصد حق‌بیمه‌ها را پرداخت می‌کنند. بزرگ‌ترین شکاف در بیمه بیکاری است تنها ۱۰ کشور اتحادیه اروپا و ۹ کشور OECD دسترسی برابر فراهم می‌کنند.  مستمری خوداشتغالان به‌طور متوسط ۲۲ درصد کمتر از کارکنان است. خوداشتغالان در دهک‌های پایین و بالای درآمدی بیش‌نمایندگی دارند و تمایل به پرداخت حق‌بیمه اضافی پایین است . ۱۹ درصد برای بیکاری و ۳۳ درصد برای بازنشستگی طبق نظرسنجی است.  طرح‌های داوطلبانه با مشکل گزینش نامساعد مواجه‌اند.

اصلاحات اخیر شامل مزایای بیکاری وابسته به درآمد برای خوداشتغالان در ایرلند (۲۰۲۵)، مدل بیمه ترکیبی در فنلاند، افزایش مبنای حق‌بیمه در چک و اسلواکی، دائمی‌کردن پوشش برای فریلنسرهای غیرمستقل در ایتالیا (۲۰۲۴) و الزام پلتفرم‌ها در مکزیک است.

در اتحادیه اروپا و کشورهای توسعه‌یافته (OECD)، حدود ۱۳ تا ۱۴ درصد افراد پاره‌وقت کار می‌کنند که سهم زنان در این میان بیش از دو برابر مردان است؛ این کاهش ساعات کاری از سال ۱۹۹۵ تا ۲۰۲۴، درآمد صندوق‌های بیمه را به شدت ضعیف کرده است. از سوی دیگر، این نوع اشتغال امنیت مالی پایینی دارد، به طوری که خطر فقر برای کارکنان پاره‌وقت ۱.۸ برابر و برای افراد خوداشتغال ۲.۱ برابر بیشتر از کارمندان تمام‌وقت است.

3. پایداری درآمدی: پیری جمعیت، سهم نیروی کار و فناوری

با فرض ثبات نرخ اشتغال و ساعات کار، کل ساعات کار بین ۲۰۲۴ تا ۲۰۶۰ حدود ۹ درصد در OECD و نزدیک به ۲۰ درصد در اتحادیه اروپا کاهش می‌یابد. سهم درآمد نیروی کار از GDP پس از کاهش در دهه‌های ۱۹۷۰–۱۹۹۰ نسبتاً باثبات بوده اما پیشرفت‌های فناوری و هوش مصنوعی می‌تواند با افزایش بهره‌وری سرمایه آن را بیشتر کاهش دهد و درآمد حق‌بیمه‌ها را تحت فشار قرار دهد.

گزینه‌های تنوع‌بخشی شامل افزایش مالیات بر سرمایه (سود سهام، عایدی سرمایه و بهره که معمولاً نرخ پایین‌تری دارند)، مالیات بر ارث (با وجود نارضایتی سیاسی، تخصیص آن به مراقبت‌های طولانی‌مدت حمایت عمومی را افزایش می‌دهد)، مالیات بر املاک (پایه غیرمتحرک و مناسب برای حکومت‌های محلی) و انتقال تأمین مالی مزایای غیروابسته به شغل (خانواده، پیشگیری از فقر، بهداشت) به درآمدهای عمومی است. مبارزه با کار اعلام‌نشده از طریق ابزارهای دیجیتال، افزایش تبعات قانونی و سوبسید حق‌بیمه برای کارگران کم‌درآمد نیز ضروری است.

4. مورد ایتالیا: هزینه‌کرد بالا، کسری ساختاری و چالش خوداشتغالی

ایتالیا در کنار اتریش و فنلاند، با اختصاص بیش از ۱۴ درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP) به هزینه‌های سالمندی، بالاترین سهم را در اتحادیه اروپا دارد; چرایی این هزینه‌کرد سنگین به بحران دموگرافیک این کشور بازمی‌گردد، به طوری که در سال ۲۰۲۰ نسبت سالمندان به نیروی کار فعال به عدد ۴۰ رسید. دولت ایتالیا برای تأمین این هزینه‌ها از یک سیستم ترکیبی استفاده می‌کند؛ به این صورت که حقوق بازنشستگی از محل حق‌بیمه‌ها و هزینه‌های بهداشت و درمان عمدتاً از درآمدهای عمومی دولت تأمین می‌شود و سهم حق‌بیمه‌ها در این میان حدود ۵۰ درصد است که به میانگین اروپا نزدیک است. با این حال، تراز سیستم بازنشستگی ایتالیا در سال ۲۰۲۲ با کسری شدید ۴.۷ درصدی مواجه شد که در کنار بلغارستان، بالاترین میزان در کل اتحادیه اروپا (با میانگین ۱.۶ درصد) به شمار می‌رود؛ بحرانی جدی که بار سنگینی را بر بودجه عمومی تحمیل کرده، دست دولت را در تصمیم‌گیری‌های مالی بسته و پایداری بدهی‌های کشور را تهدید می‌کند.

این چالش‌های مالی با ساختار خاص بازار کار ایتالیا و پدیده فرار مالیاتی پیچیده‌تر شده است؛ از یک سو، بیش از ۲۰ درصد از نیروی کار ایتالیا خوداشتغال هستند (در مقایسه با میانگین ۱۴ درصدی اروپا) و از سوی دیگر، داده‌های درآمدی آن‌ها با تناقض همراه است، چرا که درآمدهای ثبت‌شده مالیاتی آن‌ها بالاتر از مبالغی است که خودشان در نظرسنجی‌ها اظهار می‌کنند. علاوه بر این، پوشش بیمه بیکاری برای این جمعیت بزرگِ خوداشتغال ناقص است و اگرچه افزایش مشارکت زنان در بازار کار اتفاق مثبتی به نظر می‌رسد، اما به دلیل رواج شدید کار پاره‌وقت در میان آن‌ها، مجموع دستمزدهای مشمول حق‌بیمه عملاً تضعیف شده است. در پاسخ به این خلاءهای حمایتی، ایتالیا از سال ۲۰۲۴ طرحی دائمی را برای فریلنسرها و شاغلین غیرمستقل اجرا کرده است؛ طرحی مشروط که بر اساس آن، افرادی که درآمدشان نسبت به میانگین سه سال گذشته حداقل ۵۰ درصد کاهش یافته باشد، می‌توانند یک‌بار در هر سه سال معادل ۲۵ درصد از میانگین درآمد قبلی خود را به عنوان حمایت مالی دریافت کنند، مشروط بر اینکه در دوره‌های آموزش حرفه‌ای نیز شرکت نمایند.

5. جمع‌بندی

سیستم‌های حمایت اجتماعی در اروپا و ایتالیا نقطه عطف قرار دارند. اتکای محض به حق‌بیمه نیروی کار با پیری جمعیت، کاهش ساعات کار و تحولات فناوری ناپایدار است. پایداری مستلزم ترکیب هوشمندانه اصلاحات است:

• گسترش پوشش اجباری و کاهش شکاف‌های بیمه‌ای خوداشتغالان و کارگران پلتفرمی‌برای تقویت تجمیع ریسک،
• انتقال تأمین مالی مزایای غیروابسته به اشتغال به درآمدهای عمومی و کاهش شکاف مالیاتی کار،
• تنوع‌بخشی به پایه‌های مالیاتی (سرمایه، ارث، املاک) با تخصیص هدفمند برای افزایش مقبولیت،
• یکپارچه‌سازی داده‌های مالیاتی و پیمایشی برای شفافیت درآمد خوداشتغالان و مبارزه با کار غیررسمی،
• افزایش مشارکت نیروی کار (به‌ویژه زنان و سالمندان) و ساعات کار برای تعدیل اثر پیری.

         

برای ایتالیا، تعمیق طرح‌های حمایتی خوداشتغالان، کاهش کسری ساختاری بازنشستگی از طریق اصلاحات پارامتریک و تنوع‌بخشی مالیاتی اولویت دارد. این اقدامات هم حفاظت اجتماعی را تقویت می‌کند و هم رقابت‌پذیری بازار کار را حفظ می‌نماید.

 

منبع:

https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2026/09/financing-of-social-protection_caec7c56/b384fd31-en.pdf

[1] توزیع درآمدی دوقطبی در مشاغل خوداشتغال یعنی بخش بزرگی از آن‌ها را افراد کم‌درآمد با مشاغل ناپایدار (مثل پیک‌ها و رانندگان) تشکیل می‌دهند و بخش کوچکی را متخصصان پردرآمد (مثل پزشکان و وکلا).