آشنایی با نظام مدیریت درآمدهای نفتی غنا

نظام مدیریت درآمدهای نفتی جمهوری غنا، که به موجب قانون مدیریت درآمدهای نفتی (PRMA) در سال ۲۰۱۱ تأسیس گردیده، به عنوان یک نمونه شاخص از رویکرد یک کشور برخوردار از منابع طبیعی برای گذار از اقتصاد مبتنی بر منابع به توسعه پایدار و مهار پدیده اقتصادی موسوم به نفرین منابع شناخته می‌شود. این چارچوب، با پرهیز از تزریق مستقیم دلارهای نفتی به بودجه جاری، یک معماری مالی چندلایه را معرفی می‌کند که نه تنها به دنبال ثبات اقتصادی کوتاه ‌مدت است، بلکه ثروت حاصل از منابعی پایان‌ پذیر را به یک میراث پایدار برای نسل ‌های کنونی و آینده تبدیل می‌کند.

مقدمه: مبانی شکل‌ گیری یک راهبرد ملی

شکل ‌گیری نظام مدیریت درآمدهای نفتی غنا، ریشه در اکتشافات منابع هیدروکربنی قابل توجه این کشور در مقادیر تجاری از سال ۲۰۰۷ به بعد دارد. نقطه عطف این تحولات، کشف میدان نفتی "جوبیلی" (Jubilee) بود؛ یک میدان عظیم فراساحلی در آبهای عمیق که ذخایر قابل برداشت آن بین ۸۰۰ میلیون تا ۱.۸ میلیارد بشکه برآورد گردیده است. این اکتشاف، که به عنوان یکی از بزرگترین اکتشافات نفتی منطقه غرب آفریقا در دهه ‌های اخیر نیز شناخته می‌شود، موقعیت غنا را در عرصه انرژی متحول ساخت. متعاقب آن، اکتشافات دیگری از جمله میادین "تِن" (TEN) و "سانکوفا" (Sankofa)، جایگاه این کشور را به عنوان یک تولید کننده مهم منابع هیدروکربنی در آفریقا تثبیت نمود.

این پتانسیل نوظهور، نگرانی ‌های جدی در خصوص ایجاد پدیده ای موسوم به "نفرین منابع" (Resource Curse) را در این کشور برانگیخت. این اصطلاح که برای اولین بار در سال ۱۹۹۳ توسط اقتصاددانی به نام ریچارد آوتی[1] در کتاب خود با عنوان "توسعه پایدار در اقتصادهای معدنی بر اساس نظریه نفرین منابع[2]" به کار گرفته شد و این نظریه را در جهان رایج ساخت، به پدیده متناقضی اشاره دارد که در آن، وفور منابع طبیعی به ‌جای آنکه به توسعه و رفاه پایدار منجر شود، به عاملی برای کندی رشد اقتصادی، تشدید فساد و بی‌ثباتی سیاسی بدل می‌گردد. آوتی پس از مقایسه کشورهای در حال توسعه غنی از منابع نفتی (مانند نیجریه و ونزوئلا) با کشورهای فاقد منابع (مانند کره جنوبی و تایوان) دریافت که گروه اول در بلند مدت، عملکرد اقتصادی به مراتب ضعیف ‌تر و نهادهای دموکراتیک شکننده‌ تری را در مقایسه با گروه دوم تجربه کرده ‌اند. این پدیده از طریق چند سازوکار مهم ایجاد می‌گردد که هر یک می‌توانست اقتصاد و حاکمیت غنا را تهدید نماید. آنها عبارتند از:

پدیده اقتصادی موسوم به "بیماری هلندی[3]": این اصطلاح که برای اولین بار توسط مجله اکونومیست در سال ۱۹۷۷ برای توصیف وضعیت اقتصاد هلند پس از کشف میدان بزرگ گازی درگرونینگن در سال ۱۹59 به کار رفت که طی آن، درآمد عظیم حاصل از صادرات گاز باعث تقویت شدید پول ملی هلند شد و در نتیجه، قدرت رقابت کالاهای صنعتی این کشور در بازارهای جهانی از بین رفت.

بر اساس این نظریه، ورود درآمدهای سرشار ارزی (مانند درآمدهای نفتی و معدنی)، با تقویت پول ملی، عملاً صادرات سایر بخش‌ های تولیدی مانند کشاورزی و صنعتی را غیر رقابتی کرده و اقتصاد را به سمت تک ‌محصولی شدن سوق می‌دهد.

بی‌ثباتی در اقتصاد کلان: وابستگی شدید بودجه دولت به درآمدهای نفتی که می‌تواند با بروز نوسانات جهانی قیمت، بی‌ثباتی اقتصادی شدیدی را در کشور ایجاد نماید.

تضعیف نهادهای حاکمیتی: اتکای دولت به درآمد های نفتی، نیاز به درآمدهای مالیاتی را کاهش داده و در نتیجه، پاسخگویی و شفافیت آن در برابر مردم تضعیف می‌شود که این خود می‌تواند به افزایش فساد و ناکارآمدی بدل گردد.

غنا با آگاهی از این مخاطرات و با عبرت ‌آموزی از تجارب تلخ سایر کشورها، رویکردی پیشگیرانه و هوشمندانه اتخاذ کرد و در پاسخ به این چالش ‌ها، یک گفتمان ملی فراگیر با مشارکت دولت، جامعه مدنی، و نخبگان دانشگاهی شکل گرفت تا بهترین مدل برای مدیریت این ثروت ملی طراحی شود. ماحصل این فرآیند، تصویب "قانون شماره 815 با عنوان مدیریت درآمدهای نفتی" (Petroleum Revenue Management Act - PRMA) در سال ۲۰۱۱ بود. این قانون، که به ‌طور راهبردی پیش از آغاز جریان اصلی درآمدهای نفتی به تصویب رسید، یک چارچوب حقوقی و نهادی منسجم برای مدیریت شفاف، پاسخگو و پایدار منابع نفتی را در غنا بنیان نهاد.

بر این اساس، تأسیس صندوق درآمدهای نفتی یک اقدام واکنشی نبود، بلکه هسته اصلی یک راهبرد آینده‌ نگر برای مصون ‌سازی اقتصاد از تبعات منفی پدیده نفرین منابع محسوب می‌شد. این نظام، پاسخی مدون به این پرسش بنیادین بود که چگونه می‌توان ثروت حاصل از منابعی ناپایدار و پایان ‌پذیر را به عاملی برای رشد ثبات اقتصادی پایدار و رفاه بین ‌نسلی تبدیل کرد؟ در ادامه به بررسی دقیق مؤلفه ‌های این چارچوب قانونی و نحوه عملکرد آن پرداخته می‌شود.

ساختار اول: ایجاد صندوق نگهداری درآمدهای نفتی (PHF)

نهاد محوری در این ساختار، صندوق نگهداری درآمدهای نفتی (Petroleum Holding Fund - PHF) است که در بانک مرکزی غنا (BoG) استقرار یافته است. این صندوق به عنوان یک حساب دریافت متمرکز عمل می‌کند و طبق قانون، کلیه درآمدهای حاصل از فعالیت ‌های نفتی، شامل عواید فروش نفت خام، مالیات ‌های شرکت ‌ها و حق ‌الامتیاز ها، الزاماً به این حساب واریز می‌گردد. این سازوکار، دو رویکرد اساسی را دنبال می‌کند:

1. ایجاد انضباط مالی: با جلوگیری از ادغام مستقیم درآمدهای نفتی با بودجه عمومی، این سازوکار مانع از صرف بی‌رویه این ثروت در هزینه‌ های جاری می‌شود. این جداسازی، یک سپر دفاعی در برابر ریسک سرمایه ‌گذاری در پروژه ‌های فاقد توجیه اقتصادی و فشارهای تورمی است که اغلب در پی افزایش ناگهانی درآمدهای نفتی رخ می‌دهد.
2. تضمین شفافیت و پاسخگویی: تجمیع کلیه درآمدها در یک حساب واحد دلاری، قابلیت ردیابی منابع را به شدت افزایش می‌دهد. این شفافیت ساختاری، ابزار نظارت دقیق پارلمانی و عمومی‌بر جریان‌ های مالی این حوزه را فراهم می‌آورد و بانک مرکزی را موظف به انتشار گزارش ‌های دوره ‌ای از کلیه تراکنش‌ ها می‌کند.

این صندوق به عنوان یک نهاد موقتی و انتقالی عمل می‌کند که پس از واریز شدن درآمدها، منابع را بر اساس یک فرمول قانونی مشخص تخصیص می‌دهد. بخشی از این منابع برای مصارف سرمایه‌ای به شرکت ملی نفت غنا (GNPC) اختصاص یافته و بخش دیگری تحت عنوان بودجه سالانه دولت (ABFA) تا سقف حداکثر ۷۰ درصد از کل درآمد مبنای آن سال تعیین می‌گردد که درصد دقیق آن هر ساله توسط پارلمان در قالب بودجه ملی تصویب می‌شود. مازاد درآمد نیز به دو صندوق دیگر، یعنی صندوق ثبات و صندوق میراث، منتقل می‌گردد. این فرآیند پله ‌ای تضمین می‌کند که ثروت نفتی به صورت مدیریت ‌شده وارد اقتصاد شود و همزمان وابستگی بودجه به نوسانات قیمت نفت کنترل گردد.

ساختار دوم: ایجاد صندوق‌ های ثبات و میراث

درآمدهای مازاد بر سقف تعیین ‌شده در بودجه سالانه غنا، میان دو صندوق با اهداف و افق‌ های زمانی متمایز توزیع می‌گردد که استراتژی دوگانه این کشور را در مدیریت ثروت نفتی نمایندگی می‌کنند. این توزیع، خود یک انتخاب آگاهانه است که توازنی میان نیازهای فوری برای ثبات‌ بخشی به اقتصاد و الزام بلند مدت برای پس ‌انداز بین ‌نسلی برقرار می‌کند.

صندوق ثبات غنا (Ghana Stabilization Fund - GSF):

این صندوق به عنوان یک ابزار مالی کوتاه‌ مدت تا میان‌ مدت، با هدف اصلی محافظت از بودجه دولت در برابر فشارهای ناشی از نوسانات نامطلوب درآمدهای نفتی طراحی شده است. چنانچه درآمدهای واقعی نفتی به دلیل کاهش قیمت جهانی یا اختلال در تولید، از سطح پیش ‌بینی ‌شده در بودجه کمتر باشد، دولت مجاز است تحت شرایط کاملاً معین و با رعایت سقف‌ های قانونی، کسری بودجه را از این محل تأمین نماید. استراتژی سرمایه‌ گذاری آن بر دارایی ‌های با ریسک بسیار پایین و نقد شوندگی بالا، نظیر اوراق قرضه دولتی کشورهای با ثبات و سپرده ‌های کوتاه‌ مدت، متمرکز است تا دسترسی سریع به منابع در مواقع لزوم بدون ریسک کاهش ارزش سرمایه، تضمین گردد.

صندوق میراث غنا (Ghana Heritage Fund - GHF):

این صندوق، تجلی رویکرد بلند مدت غنا به منابع نفتی و مبتنی بر اصل عدالت بین ‌نسلی است. فلسفه وجودی آن بر این پایه استوار است که منابع نفتی، ثروتی پایان ‌پذیر و متعلق به تمام نسل ‌های کشور است. از این رو، بخشی از این ثروت باید برای دورانی که منابع به اتمام می‌رسد، پس‌ انداز و سرمایه ‌گذاری شود. قوانین برداشت از آن بسیار سخت ‌گیرانه است، به طوری که استفاده از اصل منابع آن عملاً ممنوع بوده و تنها تحت شرایط استثنایی و صرفاً با مجوز پارلمان امکان ‌پذیر خواهد بود. استراتژی سرمایه‌ گذاری صندوق میراث، برخلاف صندوق ثبات، کاملاً بلند مدت و با هدف حداکثر سازی بازدهی در یک سبد دارایی متنوع بین ‌المللی طراحی شده است که می‌تواند شامل سهام، املاک و مستغلات، و سرمایه ‌گذاری ‌های جایگزین باشد.

فرآیند تخصیص درآمدها:

قانون مدریت درآمدهای نفتی، یک فرآیند شفاف برای تقسیم درآمدهای جمع‌ آوری‌ شده در صندوق نگهداری درآمد های نفتی (PHF) تعریف می‌کند که عبارتند از:

1. محاسبه درآمد مبنا (Benchmark Revenue): هر ساله، وزارت دارایی بر اساس فرمولی شامل میانگین ۷ ساله قیمت نفت و پیش ‌بینی حجم تولید سالانه، «درآمد مبنا» را محاسبه می‌کند.
2. تعیین سهمیه بودجه سالانه (Annual Budget Funding Amount - ABFA): بر اساس قانون، بخشی از درآمدهای نفتی به بودجه سالانه دولت (ABFA) اختصاص می‌یابد که سقف آن حداکثر ۷۰ درصد از درآمد مبنای آن سال تعیین شده است. این بدان معناست که پارلمان می‌تواند هر سال درصدی کمتر از 70 درصد را نیز تصویب کند، اما نمی‌تواند از این حد فراتر رود. لازم به ذکر است که درصد دقیق این سهمیه هر سال توسط پارلمان به عنوان بخشی از فرآیند تصویب بودجه ملی مشخص می‌شود. این منابع باید منحصراً برای اهداف توسعه ‌ای هزینه شوند و قانون تصریح می‌کند که حداقل ۷۰ درصد از کل مبلغ ABFA باید به سرمایه ‌گذاری ‌های عمومی اختصاص یابد. همچنین به منظور جلوگیری از پراکندگی منابع و تضمین اثربخشی، وزارت دارایی موظف است برای دوره‌ های زمانی مشخص (معمولاً سه ساله)، هزینه ‌کرد این بودجه را بر حداکثر چهار حوزه اولویت ‌دار، مانند کشاورزی، زیرساخت ‌های عمومی، بهداشت و آموزش، متمرکز نماید.
3. انتقال مازاد درآمدها به صندوق ‌های میراث و ثبات: هر مبلغی که بیش از سهمیه بودجه سالانه (ABFA) جمع‌ آوری شود، به عنوان «درآمد مازاد» شناخته شده و به صندوق ‌های نفتی غنا منتقل می‌شود. حداقل ۳۰ درصد از این درآمد مازاد به صندوق میراث (GHF) و مابقی (تا سقف ۷۰ درصد) به صندوق ثبات (GSF) واریز می‌گردد.

ساختار سوم: ایجاد کمیته نظارت و پاسخگویی عمومی (PIAC)

شاید مبتکرانه‌ ترین جنبه مدل غنا، نه در طراحی صندوق ‌ها، بلکه در سازوکار نظارتی آن نهفته باشد. کمیته نظارت و پاسخگویی عمومی (Public Interest and Accountability Committee - PIAC) که به موجب همان قانون PRMA در سال ۲۰۱۱ تأسیس شد، به عنوان یک نهاد دیده ‌بان مستقل عمل می‌کند. تأسیس این کمیته، پاسخی به این نگرانی عمیق در گفتمان ملی بود که بدون وجود یک نهاد نظارتی قدرتمند و مستقل، درآمدهای نفتی ممکن است در معرض سوء مدیریت و فساد قرار گیرد.

برای پیشگیری از این خطر، PIAC با ساختاری منحصر به ‌فرد طراحی شد. این کمیته نهادی کاملاً مستقل است که اعضای آن نه توسط دولت، بلکه از سوی گروه‌ های مختلف جامعه مدنی و نهادهای تخصصی و صنفی (مانند کانون وکلا، انجمن حسابداران، اتحادیه‌ های کارگری و بزرگان قبایل) انتخاب و معرفی می‌شوند. این ترکیب تضمین می‌کند که هیچ نماینده‌ ای از قوه مجریه در آن حضور نداشته باشد و کمیته بتواند بدون هرگونه فشار یا جانبداری سیاسی، عملکرد دولت را ارزیابی نماید. وظیفه اصلی PIAC، نظارت بر انطباق کامل عملکرد دولت با قانون مدیریت درآمدهای نفتی است. این کمیته گزارش ‌های سالانه و شش ماهه دقیقی منتشر می‌کند، جلسات استماع عمومی در سراسر کشور برگزار می‌نماید تا یافته ‌های خود را مستقیماً با شهروندان این کشور در میان بگذارد، و هرگونه مغایرت یا انحراف از قانون را به اطلاع عموم و پارلمان می‌رساند. در عمل، وجود PIAC یک لایه قدرتمند از پاسخگویی دموکراتیک ایجاد کرده که اجرای صحیح قوانین را تضمین می‌نماید و به عنوان یک منبع اطلاعاتی معتبر برای رسانه ‌ها و جامعه مدنی عمل می‌کند.

نتیجه‌ گیری

نظام مدیریت درآمدهای نفتی غنا، به عنوان یک سند قانونی، برای مهار نظریه "نفرین منابع" و فرار از سرنوشت بسیاری از کشورهای سرشار از منابع طبیعی طراحی شد است. اما آزمون واقعی هر مدلی، نه در تئوری، بلکه در کوران بحران ‌های واقعی سنجیده می‌شود. در همین راستا، اقتصاد غنا در سال ‌های اخیر با چالش ‌های عظیمی همچون بحران شدید بدهی ‌های دولتی، تورم سرسام ‌آور و کاهش ارزش پول ملی دست ‌و پنجه نرم کرده است؛ چالش ‌هایی که با شوک جهانی ناشی از همه ‌گیری کووید-۱۹ به شدت تشدید شد و سرانجام این کشور را ناگزیر به دریافت کمک مالی از صندوق بین ‌المللی پول (IMF) ساخت. این واقعیت انکارناپذیر، چارچوب مالی کشور را تحت فشاری بی‌ سابقه قرار داده و مدل مدیریت درآمدی آن را در برابر سخت ‌ترین آزمون خود قرار داده است.

در این نقطه، شاهد عملکرد دوگانه و قابل تأمل این مدل هستیم که نیازمند تفسیر دقیق است. به عبارت دیگر، عملکرد این ساختار در آزمون بحران اخیر آشکار ساخت که چرا این صندوق ‌ها در عمل نتوانسته‌ اند نقش یک سپر محافظتی مؤثر را ایفا کرده و انتظارات عمومی را برآورده سازند. از یک سو، صندوق ثبات (GSF) دقیقاً همان ‌طور که طراحی شده بود، به عنوان یک منبع مالی اضطراری عمل کرد و دولت برای مدیریت کسری بودجه، برداشت ‌های قابل توجهی از آن انجام داد که این اقدام منجربه یک پیروزی تاکتیکی اما پرهزینه برای دولت گردید.

اما از سوی دیگر، همین برداشت ‌های سنگین نشان داد که این سپر حفاظتی برای دفع کامل بحران‌های مشابه، به اندازه کافی مستحکم نیست. در واقع، منابع این صندوق به جای آنکه از اقتصاد در برابر بحران محافظت کند، خود به ابزاری برای مدیریت روزمره بحرانی تبدیل شد که از پیش آغاز شده بود. این امر دو پیامد کلیدی داشت: اولاً، ظرفیت صندوق برای مقابله با چالش ‌های آتی به شدت تحلیل رفت و زنگ خطری جدی را برای پایداری بلند مدت آن در این کشور به صدا درآورد. ثانیاً، این شکاف میان وعده ایجاد ثبات و واقعیت بحران باعث شد تا انتظارات عمومی‌برآورده نشود و اعتماد به توانایی این مدل برای تضمین آینده اقتصادی کشور خدشه ‌دار گردد.

در نهایت، اگر غنا بتواند ضمن مدیریت بحران بدهی، اصول بنیادین شفافیت، پاسخگویی و دوراندیشی بین ‌نسلی را حفظ نماید، تجربیاتش به یک راهنمای امید بخش برای دیگر ملت‌ ها تبدیل خواهد شد. اما شکست آن نیز درسی گران ‌بها خواهد بود که نشان می‌دهد حتی بهترین و مترقی‌ ترین چارچوب‌ های قانونی نیز بدون اراده سیاسی قوی و نهادهای اجرایی قدرتمند، در برابر طوفان‌ های اقتصادی آتی شکننده و آسیب ‌پذیر هستند.

منابع:

1. https://www.brookings.edu/articles/a-new-us-africa-blueprint-for-trump-amid-chinas-rise/
2. https://www.mofep.gov.gh/sites/default/files/acts/Petroleum-Revenue-Management-ACT-815.pdf
3. https://www.devex.com/news/inside-the-united-states-new-trade-not-aid-strategy-in-africa-110120
4. https://www.liberianobserver.com/opinion/editorials/trump-s-africa-strategy-a-late-conversion-or-calculated-pivot/article_b59025a1-7a9b-4b84-8511-12f76c6915b7.html
5. https://allafrica.com/stories/202505210015.html
6. https://www.theafricareport.com/383817/trump-expected-to-host-us-africa-leaders-summit-in-new-yorkhttps://www.brookings.edu/articles/a-new-us-africa-blueprint-for-trump-amid-chinas-rise//
7. https://petrocom.gov.gh/exploration-history/
8. https://en.wikipedia.org/wiki/Resource_curse
9. https://en.wikipedia.org/wiki/Dutch_disease

 

[1] Richard Auty

[2] Sustaining Development in Mineral Economies: The Resource Curse Thesis

[3] Dutch Disease