شراکت بخش های عمومی و خصوصی ؛پیشران توسعه زیرساخت ها در کشورهای خلیج فارس
مؤسسه کشورهای عرب خلیج فارس (AGSIW) در گزارشی نقش شراکت‌های عمومی و خصوصی در توسعه زیرساخت های کشورهای شورای همکاری خلیج فارس را مورد بررسی قرار داد. گزیده مطالب مطروحه به شرح زیر ارائه می گردد.
نقش شراکت‌های دولتی - خصوصی در توسعه زیر ساخت
شراکت بخش های دولتی و خصوصی به معنای همکاری میان یک نهاد دولتی و یک شرکت یا کنسرسیوم خصوصی برای تأمین مالی، ساخت و بهره‌برداری از یک پروژه بزرگ زیرساختی است؛ پروژه‌ای که دولت فاقد منابع مالی یا تخصص و توان مدیریتی لازم برای اجرای آن است. این شراکت‌ها به مرور تکامل یافته و اکنون مدل‌ها و پروژه‌های متنوعی را در بر می‌گیرند. حوزه‌هایی مانند حمل‌ونقل، آب و فاضلاب، مدیریت پسماند، برق و خدمات عمومی دولتی، همگی می‌توانند موضوع PPP باشند.
پروژه‌هایی که بیشترین تناسب را با این مدل دارند، شامل بزرگراه‌ها، سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی، بنادر و فرودگاه‌ها، تصفیه‌خانه‌های آب و فاضلاب، نیروگاه‌ها، مدارس، بیمارستان‌ها و مسکن عمومی هستند.
قراردادها و مدل‌های مختلفی برای اجرای PPP وجود دارد که معمولاً ریسک را به طرفی واگذار می‌کنند که بهتر قادر به مدیریت آن است. برای مثال، در مدل «ساخت-بهره‌برداری-انتقال» (BOT)، بخش خصوصی یک دارایی مشخص (نه یک شبکه کامل) را احداث و بهره‌برداری می‌کند، سپس مالکیت آن را به دولت انتقال می‌دهد. در این مدل، ریسک سرمایه‌گذاری عمدتاً بر عهده بخش دولتی است و پروژه‌هایی مانند جاده‌های دارای عوارض، نیروگاه‌های آب و برق مستقل و تصفیه‌خانه‌ها در این قالب اجرا می‌شوند.
در مدل «ساخت-مالکیت-بهره‌برداری (BOO)، شرکت خصوصی پس از ساخت، بهره‌برداری از پروژه را نیز در اختیار دارد و دولت از مسئولیت اداره آن رها می‌شود. این مدل در پروژه‌هایی مانند بزرگراه‌ها، تصفیه‌خانه‌های فاضلاب و نیروگاه‌ها به‌کار می‌رود.
به گزارش بانک جهانی، که در سطح جهانی تجربه گسترده‌ای در اجرای PPP دارد، موفقیت این مدل به سه عامل کلیدی بستگی دارد که بدون آنها، شرکت‌ها حاضر به ورود به چنین فرایند پرهزینه‌ای نخواهند شد:
- تعهد سیاسی قوی: در بسیاری از اقتصادهای نوظهور، مشارکت بخش خصوصی در خدمات عمومی و زیرساختی هنوز مفهوم ناآشنایی است. اتحادیه‌های کارگری، احزاب چپ‌گرا و بدنه بوروکراتیک معمولاً نسبت به قیمت‌گذاری مبتنی بر بازار و افزایش احتمالی هزینه‌ها برای مصرف‌کنندگان، یا محدود شدن دسترسی طبقات کم‌درآمد، بدبین هستند. بنابراین، لازم است رهبران سیاسی با قدرت، افکار عمومی را نسبت به مزایای این مدل آگاه سازند.
- چارچوب‌های نهادی و حکمرانی شفاف: شرکت‌های خصوصی پیش از ورود به PPP به فرآیندهایی شفاف و استاندارد، به‌ویژه در مراحل انتخاب و شرایط قرارداد نیاز دارند. همچنین، امکان بازگشت سود سرمایه‌گذاری (مثلاً انتقال سود به خارج از کشور) باید مشخص باشد. بهتر است فرآیندهای تأیید پروژه‌ها نیز از سوی یک نهاد واحد انجام شود تا از اتلاف وقت در تعامل با سطوح مختلف اداری جلوگیری شود.
- تیم تخصصی فنی از سوی دولت: دولت باید تیمی فنی و متعهد داشته باشد که قادر به تحلیل مناسب بودن پروژه، شناخت بازار و شناسایی شرکت‌های واجد شرایط باشد.
تجربه سایر کشورها
شیلی یکی از پیشگامان استفاده از PPP در میان کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه بوده است. از اوایل دهه ۱۹۸۰، دولت این کشور نیاز به سرمایه‌گذاری عظیم در زیرساخت را پذیرفت و در عین حال، کمبود منابع مالی برای اجرای این پروژه‌ها را نیز در نظر گرفت. گزارشی از بانک جهانی، برنامه شیلی را یک "برنامه پیشرو در زمینه واگذاری امتیاز و جذب سرمایه خصوصی برای نوسازی زیرساخت‌های فرسوده" توصیف کرده است. هدف این کشور، جذب سرمایه‌گذاری بدون افزایش مالیات بود.
کشورهای دیگر نیز از این مدل برای توسعه زیرساخت‌ها بهره برده‌اند. در مالزی، PPPها منجر به تحویل سریع‌تر پروژه‌ها و حکمرانی بهتر شدند. ترکیه از این مدل برای تأمین مالی و اداره بنادر، فرودگاه‌ها و مراکز درمانی استفاده کرده است. هند نیز از مدل ترکیبی PPP (ترکیبی از بودجه دولتی و خصوصی) برای مقابله با کمبود زیرساخت بهره برده تا اهداف توسعه‌ای خود را محقق کند.
با این حال، چالش‌هایی نیز در اجرای PPP وجود داشته است. در ترکیه، اختلافات حاکمیتی میان بخش دولتی و خصوصی، چارچوب قانونی و مقرراتی ناکامل، ظرفیت نهادی ضعیف، ناهماهنگی در تقسیم ریسک و بازدهی ناکافی از جمله مشکلات بودند. در برزیل، اثرگذاری PPP زیر سؤال رفت و در برخی موارد به‌ویژه در بازنگری قراردادها، هزینه‌بر شد که دلیل آن عمدتاً ضعف برنامه‌ریزی دولت و عوامل سیاسی بود. در هند نیز کمبود اراده سیاسی و طراحی ضعیف پروژه‌ها، مشکل‌ساز شد.
این چالش‌ها می‌توانند درس‌هایی ارزشمند برای کشورهای شورای همکاری خلیج فارس فراهم کنند تا با اصلاح الگوهای PPP، از این ابزار به‌درستی برای توسعه زیرساخت بهره گیرند.
محدودیت‌های توسعه زیرساخت در کشورهای شورای همکاری خلیج فارس (GCC)
عمان و امارات متحده عربی از دهه ۱۹۹۰ شروع به استفاده از مدل شراکت دولتی-خصوصی (PPP) در پروژه‌های فناوری‌محور کردند؛ پروژه‌هایی مانند نیروگاه‌های مستقل برق یا نیروگاه‌های ترکیبی آب و برق که دولت‌ها توانایی اداره مستقیم آنها را نداشتند. در طول سال‌ها، دامنه این پروژه‌ها گسترش یافت و خدمات عمومی در حوزه‌هایی چون آموزش و بهداشت، نظیر دانشگاه سوربون و کلینیک کلیولند در ابوظبی را نیز دربر گرفت. با این حال، بیشتر ابتکارات PPP در سایر کشورهای عضو هنوز در مراحل ابتدایی هستند—در حد برنامه‌ریزی یا برگزاری مناقصه—و تنها تعداد اندکی به مرحله نهایی تأمین مالی رسیده‌اند.
بین سال‌های ۲۰۱۹ تا ۲۰۲۳، مشارکت بخش خصوصی به کشورهای GCC این امکان را داد که حدود ۱.۶ تریلیون دلار در پروژه‌های زیرساختی سرمایه‌گذاری کنند. با این حال، تا سال ۲۰۲۳، شکاف بین پروژه‌های برنامه‌ریزی‌شده اما هنوز به بخش خصوصی واگذار نشده، حدود ۲ تریلیون دلار برآورد شد، که نشان می‌دهد فضای گسترده‌ای برای حضور فعال‌تر بخش خصوصی—به‌ویژه شرکت‌های چندملیتی—وجود دارد.
تمام کشورهای شورای همکاری تلاش کرده‌اند تا چارچوب قانونی مشخصی برای PPP تدوین کنند و برخی قوانین و مقررات را تصویب کرده‌اند. در این میان، کویت پیشگام بوده و با تصویب قانون ۱۱۶ در سال ۲۰۱۴، «سازمان پروژه‌های شراکتی کویت» را ایجاد کرد که از مرحله مناقصه تا تأمین مالی پروژه‌ها را نظارت می‌کند. عمان نیز با صدور فرمان سلطنتی شماره ۵۲/۲۰۱۹ به این روند پیوست، ولی پس از انحلال «سازمان دولتی خصوصی‌سازی و شراکت» در سال ۲۰۲۰، همه مسئولیت‌ها به وزارت دارایی واگذار شد. قطر با قانون شماره ۱۲ سال ۲۰۲۰، نظارت را در اختیار اداره PPP در وزارت بازرگانی و صنعت قرار داد. بحرین در سال ۲۰۲۲ مجموعه‌ای از مقررات، از جمله فرمان شماره ۳۰/۲۰۲۲ و راهنمای PPP را معرفی کرد که توسط وزارت دارایی و اقتصاد ملی اجرا می‌شود. عربستان سعودی بر اساس «قانون مشارکت بخش خصوصی» مصوب ۲۰۲۱، تمرکز را بر خصوصی‌سازی گذاشته و اجرای آن را به «مرکز ملی خصوصی‌سازی و PPP» سپرده است. در امارات متحده عربی نیز مدلی ترکیبی اتخاذ شده: دبی و ابوظبی هر کدام قوانین خاص خود را دارند (قوانین ۲۲/۲۰۱۵ و ۲/۲۰۱۹)، در حالی که فرمان فدرال شماره ۱۲ سال ۲۰۲۳ چارچوب کلی همکاری میان نهادهای فدرال و شرکت‌های خصوصی را تعیین کرده است. هدف کلی، بهره‌گیری از توان مالی و فنی بخش خصوصی برای ارتقای خدمات عمومی و انتقال دانش به نهادهای دولتی است.
با وجود تفاوت‌ها در ساختار و نهادهای مسئول، همه کشورهای GCC در تلاشند تا از ظرفیت‌های PPP برای تنوع‌بخشی به اقتصاد، بهبود زیرساخت‌ها و پیشبرد توسعه پایدار از طریق مشارکت بخش خصوصی بهره بگیرند.
چالش‌های اجرایی
در مرحله اجرا، اغلب کشورهای GCC فاقد واحدهای تخصصی و توانمند در حوزه PPP هستند—واحدهایی که منابع و دانش لازم برای اجرای مؤثر پروژه‌ها را داشته باشند. به جز امارات، دیگر کشورهای عضو معمولاً به وزارتخانه‌ها تکیه دارند، که اغلب فاقد ظرفیت لازم برای انتخاب، مناقصه‌گذاری و پیگیری پروژه‌های زیرساختی هستند. همچنین، انحلال نهاد مسئول PPP در عمان، احتمالاً به اعتماد سرمایه‌گذاران و انگیزه شرکت‌کنندگان در مناقصه‌ها لطمه زده است.
عوامل متعددی باعث می‌شود فضای PPP در این کشورها برای سرمایه‌گذاران پرریسک باشد. از جمله می‌توان به نبود شفافیت دولتی، کمبود اطلاعات و آمار (به جز در حوزه آب، برق و نفت و گاز) و تغییرات مکرر در مقررات و حتی در نهادهای مسئول اشاره کرد.
همچنین، قراردادهای PPP در منطقه اغلب کوتاه‌مدت هستند (سه تا پنج سال). تا سال ۲۰۱۳، حدود ۵۰٪ از این قراردادها صرفاً مدیریتی بودند، ولی پس از کاهش قیمت نفت در سال ۲۰۱۴، حضور سرمایه خارجی در پروژه‌ها برای جبران کاهش منابع مالی دولتی پررنگ‌تر شد. مشارکت بخش خصوصی در ساخت و بهره‌برداری باعث کاهش هزینه‌ها و بهبود خدمات در طول اجرای قرارداد شد. با این وجود، مطالعه‌ای از صندوق بین‌المللی پول همچنان ناکارآمدی‌هایی را در این پروژه‌ها نشان داد، از جمله بازدهی پایین در بسیاری از موارد.
بنا به گزارش شرکت مشاوره Oliver Wyman، تنظیم مقررات باید تعادلی مناسب میان منافع بخش خصوصی و عمومی‌برقرار کند. دولت‌ها باید سازوکار درآمدی PPP را طوری تعریف کنند که هم انگیزه کافی برای سرمایه‌گذاران ایجاد کند و هم محدودیت‌های غیرواقعی برای سودآوری آنان وضع نشود. همچنین، چارچوب مناسب PPP باید توزیع مناسبی از ریسک‌ها را فراهم کند؛ ریسک‌هایی که معمولاً شامل ریسک تجاری، حقوقی و سیاسی هستند و بخش خصوصی معمولاً برای مدیریت ریسک تجاری (مثل تهیه دارایی یا ارائه خدمات) مناسب‌تر است.
اصلاحات اولویت‌دار در GCC
برای بهره‌گیری واقعی از مزایای PPP—اعم از کاهش فشار مالی بر دولت و بهبود مدیریت پروژه‌های زیرساختی—کشورهای خلیج فارس باید موانع نهادی، اقتصادی، بوروکراتیک و فرهنگی را از طریق مجموعه‌ای از اصلاحات برطرف کنند:
- به‌روزرسانی چارچوب‌های قانونی بر پایه تجربه کشورهای موفق مانند شیلی و مالزی
- ایجاد واحدهای تخصصی PPP با صلاحیت و توان اجرایی بالا
- تدوین راهبردهای بخشی برای جذب نهادهای مسئول (مانند وزارت‌خانه‌های راه و خدمات عمومی) و تعیین نقش روشن برای وزارت دارایی و سایر نهادها و تقویت هماهنگی میان آنها
- ارتقای کیفیت جمع‌آوری و پردازش داده‌ها در سطح بخشی و کلان، از طریق توانمندسازی مراکز آمار ملی و نهادهای تخصصی دیگر
- ایجاد محیطی مطلوب برای کسب‌وکار و حذف موانع ورود برای سرمایه‌گذاران خارجی
به‌سوی همگرایی و هماهنگی بیشتر
برای پایان دادن به تکه‌تکه بودن چارچوب‌های قانونی—هم در داخل امارات میان نهادهای محلی و فدرال، و هم میان کشورهای عضو GCC—می‌توان مانند تجربه موفق «چارچوب مالیات بر ارزش افزوده» در سال ۲۰۱۶، به تدوین یک چارچوب مشترک برای PPP اندیشید. علاوه بر آن، حمایت سیاسی قوی و نیز دریافت کمک فنی از نهادهایی با تجربه طولانی مانند صندوق پول عربی، صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، می‌تواند به استقرار بهترین رویه‌ها کمک کند و ناکارآمدی‌های فعلی در کشورهای خلیج فارس را کاهش دهد.
https://agsiw.org/public-private-partnerships-becoming-the-it-couple-for-gulf-infrastructure-development/