مدیریت چالش تحریم های ثانویه توسط اتحادیه اروپا

تحریم های ثانویه به علت سیاست فشار سیاسی حداکثری و تهاجم اقتصادی دولت ترامپ علیه جمهوری اسلامی ایران به چالشی اساسی برای اتحادیه اروپا تبدیل شده است.آسیب پذیری اروپا عمدتا ناشی از وابستگی نامتقارن به اقتصاد آمریکا به علت حجم بازار آمریکا و نقش جهانی دلار می‌باشد. در آینده، ایالات متحده احتمالا، از وابستگی متقابل اقتصادی با اروپا به عنوان سلاحی علیه کشورهائی نظیر چین و روسیه، که برای اقتصاد اروپا بیش از ایران حائز اهمیت هستند، استفاده خواهد کرد. کشورهای اروپائی می‌بایستی نشان دهند که علی رغم وابستگی متقابل اقتصادی به آمریکا، سیاست خارجی اتحادیه اروپا را بطور مستقل مدیریت می‌کنند. اتحادیه اروپا و کشورهای عضو بایستی سیاست تحریمی خود را تحکیم و اقدام به تقویت موضع بازدارندگی و بازیابی در قبال تحریم های ثانویه نموده و برای تصویت اقدامات متقابل نامتقارن علیه هر کشور ناقض منافع اروپائی، از طریق تحریم های ثانویه، آماده باشند. آنها همچنین می‌بایستی نقش جهانی یورو را تقویت و یک گفتمان قوی بین المللی در خصوص نقش تحریم ها را نیز رهبری نمایند. در این راستا شورای اروپائی روابط خارجی اخیرا" با انتشار یک مقاله به نکات مهمی‌پیرامون شیوه نگرش سیاستمداران اروپائی به تحریم‌های ثانویه آمریکا و ضعف قاره سبز در مواجهه با تسری فراملی قوانین آمریکا، توانائی آن در تعیین آزادانه مشی سیاست خارجی و ظرفیت اتحادیه اروپا در عدم پیروی از قدرت طرف ثالث و نهایتاً نقشه راهی پرداخته است که بتواند در بلندمدت راه حل هائی را برای توانمند سازی و پیشبرد سیاست و روابط خارجی مستقل در قبال اعمال تحریم های ثانویه واشنگتن ارائه نموده و به کاهش وابستگی نامتقارن به اقتصاد و سلطه نظام مالی آمریکا بیانجامد. برگردان این مقاله تحقیقی شورای اروپائی روابط خارجی با عنوان"مدیریت چالش تحریم‌های ثانویه" در پی خواهد آمد .

مقدمه:

مواجهه اروپا با تحریم های ثانویه آمریکا یک چالش عمده سیاست خارجی است، چالشی که راه حل ساده ای ندارد. خروج دولت ترامپ از برنامه جامع اقدام مشترک ( برجام ) و اعمال تحریم ها، منافع کشورهای اروپائی در بخش عدم اشاعه هسته ای را خدشه دار نموده و توانائی محدود آنان جهت اجرای راهبرد مستقل در قبال ایران را کاهش داده است. گرچه اروپا و ایالات متحده از نزدیک سیاست تحریم خود در قبال موضوعات دیگر، را  ادامه می دهند ولی عدم توافق میان آنها، از جمله درخصوص برجام، نه تنها به واگرائی شدید آنان در خصوص تحریم ها، بلکه به تقابل میان سیاست خارجی طرفین انجامیده است.

در حقیقت، تابستان گذشته، پایتخت های کشورهای اروپائی به این حقیقت تلخ رسیدند که بواسطه تحریم های ثانویه، واشنگتن می‌تواند، عامل دسترسی به بازار آمریکا، را به عنوان یک منبع قدرت سیاسی علیه آنها بکار گیرد. از آنجائی که آمریکا یکی از بزرگترین شرکای تجاری و مالی اروپا می‌باشد، به سختی می‌توان یک تجارت اروپائی را یافت که بصورت مستقیم یا غیر مستقیم با بازارها و سیستم های آمریکائی مرتبط نباشد. با توجه به قدرت نفوذ زیاد برای دسترسی به بازیگران اروپا و قطع ارتباط آنها با بازار آمریکا، اداره خزائه داری آمریکا در مواقع اختلاف سیاسی اروپا و آمریکا، به  عنوان نیروی غالب و برتر عمل می‌کند. لذا تنها تهدید به تحریم های ثانویه بر علیه نهادهای اروپائی، به خروج شرکت های اروپائی از ایران و نادیده انگاشتن توافق هسته ای انجامید، توافقی که به عنوان دستاورد سیاست خارجی اروپا مطرح می‌باشد.

در حالیکه دولت های قبلی آمریکا نیز تحریم های ثانویه را بکار بستند، ولی شیوه استفاده دولت ترامپ از آنها، معضلات بی سابقه ای را برای اروپا بوجود آورده است . بسیاری از رهبران اروپائی نگران آن هستند که کاخ سفید و کنگره آمریکا به تحریم های ثانوی اعتیاد پیدا کنند. در دولت اوباما، آمریکا کوشید از طریق اتحادیه اروپائی و سازمان ملل متحد، حمایت بین المللی را برای اعمال تحریم های گسترده علیه ایران کسب نماید. ولی در دولت ترامپ، تحریم های ثانویه به یک ابزار بزرگ و قوی، بدل شده است که حداقل چگونگی استفاده از آنها در آینده مشخص نیست.

تحریم های ثانویه دولت اوباما علیه ایران، بخشی از سیاست خارجی بود که کم و بیش با اتحادیه اروپا هماهنگ شده بود. در دولت ترامپ، برای اولین بار، دول اروپائی در پی آن هستند که مفری برای گریز از این سیاست ها بیابند و یا حتی با آن مقابله کنند.  تلاش های آنها از حمایت بسیاری از شرکت های اروپائی و چهره‌های سیاسی برخوردار است که پاسخ قوی به تحریم های ثانویه آمریکا، را تضمینی در ابعاد سیاسی و اقتصادی در قبال مداخله احتمالی امریکا در  روابط اروپا با دیگر کشورها از جمله چین و روسیه می دانند.

اتحادیه اروپا و اعضای آن، علی رغم شتاب برای یافتن اقدامات متقابل به هدف محدود ساختن اثرات تحریم ها بر منافع تجاری و راهبردی خود ، قادر به تغییر مواضع واشنگتن نشدند. آنان همچنین توفیقی در بازداشتن شرکت های اروپائی در هم داستانی و تبعیت کامل از تحریم های ثانویه آمریکا، کسب نکردند.

چیزی بیش از توافق هسته ای در معرض خطر است. صرفنظر از ابقاء یا انقضاء توافق هسته ای در ماههای آینده، محرز است که دول اروپائی نیازمند ارائه پاسخی بهتر به تحریم های ثانویه هستند. شرکت های اروپائی نیازمند تضمین‌هائی هستند که بتوانند در چارچوب سیاست و قوانین اتحادیه به تجارت خود ادامه دهند. آنان باید به جهانیان نشان دهند که علی رغم وابستگی متقابل به آمریکا، در نهایت این پایتخت های اروپائی هستند که سیاست خارجی اتحادیه را کنترل و هدایت می‌کند. در مورد ایران، با کاهش قدرت چانه زنی، ضعف پایتخت های اروپائی در مقابل تهران و واشنگتن عیان شده است.

آسیب پذیری اروپا در قبال تحریم های ثانویه، عمدتا از ناحیه وابستگی متقابل اقتصادی با ایالات متحده است. هنری فارل [1] و ابراهام نیومن [2]، از اندیشمندان علوم سیاسی، معتقدند جهانی شدن ناشی از وابستگی متقابل به سمت کاهش اثر گذاری راهبردهای قهرآمیز میل می‌کند. به عقیده آنان، ساختارهای شبکه ای نامتقارن، نظیر نهادهای مالی بین المللی آمریکائی، عامل وابستگی متقابل را به عنوان سلاحی برای وادار ساختن کشورها به دنباله روی مورد استفاده قرار می دهند .  بر همین قاعده، آمریکا با توجه به سلطه خود بر شبکه‌های اقتصاد جهانی، از وابستگی نامتقارن در تجارت با اروپا به عنوان سلاحی برای تحمیل راهبرد زورمدارانه خود استفاده کرده است.

اروپا می‌تواند از این وابستگی متقابل بکاهد، ولی این اقدام از ابعاد سیاسی یا اقتصادی با منافع کلان اروپا همخوان نیست. گزینه قابل اتکاء به حداقل رساندن فرصت های واشنگتن برای استفاده از وابستگی متقابل آمریکا – اتحادیه اروپا در محدود ساختن آزادی عمل اروپا می‌باشد. این امر می‌تواند از طریق کاستن از عدم تقارن در وابستگی‌های متقابل، و نیز نشان دادن عزم بهره برداری از دیگر ابعاد وابستگی متقابل میسر گردد. 

این مقاله در پی آن است که مهمترین عناصر آسیب پذیری اروپا در قبال تحریم های ثانویه را بررسی نموده و سیاست هایی را برای اعاده آزادی عمل آن و یا در حد اقل خود، کاهش تاثیرات آن پیشنهاد نماید. شیرازه استدلال ارائه شده مبتنی بر آن است که ورای موضوع بلافصل ایران، پایتخت های اروپائی نیازمند شکل گیری برنامه‌های بلندمدتی هستند که بتواند در مقابل اعمال تحریم های ثانویه‌ کشورها علیه منافع اتحادیه اروپائی پاسخگو باشد. مواضع آمریکا در خصوص تحریم ها می‌تواند، حتی در دولت دوران دولت بعدی آمریکا، شکل تهاجمی تری به خود بگیرد. کشورهای دیگر، نظیر چین، می‌توانند از ابزارهای مشابهی برای افزایش نفوذ ژئوپلیتیکی خود استفاده کنند. بازیگران اروپائی می‌بایستی توانمندی خود را در قبال تحریم های ثانویه تقویت و روندی ایجاد نمایند تا منطبق با منافع خود در قبال آن پاسخگو باشند.

استفاده از تحریم به عنوان سلاح فشار اقتصادی و تجاری

در سالهای اخیر، قوای مجریه و مقننه آمریکا با هدف محدود ساختن انتخاب های دول و شرکت های اروپائی، از شکل فزاینده ای از تحریم استفاده نموده اند. با توجه به حمایت دو وجهی موجود از گسترش تحریم های ثانویه در آمریکا، تغییر قابل توجه در این روند در نتیجه انتخابات آتی ریاست جمهوری غیر محتمل است. صداهای مخالف و روبه رشد در فضای تجاری و سیاستی اروپا هشدار می دهند که آمریکا محتملا  از تحریم های ثانویه با صدمات زیاد علیه منافع امنیتی و تجاری اروپا استفاده خواهد کرد.

شرایط کنونی مسبوق به سابقه است. شاهد مثال عمده فیمابین آمریکا و اروپا پیرامون تحریم به زمان دولت رونالد ریگان باز می‌گردد که برنامه مسکو برای احداث خط لوله گاز از سیبری به اروپا، با تحریم فروش تجهیزات به اتحاد شوروی از سوی آمریکا همراه شد. آن زمان نیز همانند شرایط کنونی، کشورهای اروپائی به استفاده واشنگتن از تحریم های فراسرزمینی معترض شدند. حتی مارگارت تاچر، نخست وزیر بریتانیا، علی رغم دوستی با رئیس جمهور آمریکا، صراحتا، ضمن اعتراض، به تلاش های اروپا برای مقابله با سیاست تحریم آمریکا پیوست. ولی بر خلاف امروز، مدیران شرکت های اروپائی اعلام کردند که اگر دول متبوعشان دستور دهند آنان تحریم های آمریکا را نادیده خواهند انگاشت. با توجه به هجمه سیاسی بوجود آمده در اروپا، آمریکا نهایتا عقب نشینی کرد.

در اواسط 1990، کنگره آمریکا تحریم های فراسرزمینی علیه کوبا، لیبی، و ایران اعمال نمود که باعث نگرانی تعداد قابل توجهی از رهبران اروپائی شد. این بار دول اروپائی اقدام به شکایت از آمریکا در سازمان تجارت جهانی، وضع مقررات انسدادی جدید جهت منع تبعیت نهادهای اروپائی از تحریم ها آمریکا و انجام مذاکرات جامع با دولت کلینتون کردند. جمع این اقدامات آمریکا را قانع کرد که از تحریم نهادهای اروپائی صرفنظر کند، گرچه دولت ترامپ اخیرا این معافیت ها را لغو کرد.

شمول جهانی تحریم های آمریکا و نفوذ گسترده وزارت خزانه داری آمریکا بر شرکت های اروپائی در دولت اوباما بروز و ظهور پیدا کرد. اینک، آمریکا و شرکت های اروپائی و موسسات مالی به گونه ای در هم تنییده بودندکه با اهرم سلطه دلار آمریکا، واشنگتن تحریم های ثانویه را به یکی از ابزارهای تجاری پرقدرت و محدود کننده خود بدل نموده است .

تحریم های اولیه و ثانویه

در تحریم های اولیه، کشور تحریم کننده، شرکت ها و اشخاص را از انجام معامله با شرکای خود در کشور تحریم شده، باز می دارد. شمول این تحریم ها شهروندان آمریکا، کالاهای با مبداء آمریکا، انجام معامله در خاک آمریکا و یا سرزمین‌های واقع در دایره تسری قوانین آمریکا، را در بر می‌گیرد.

بنابه گفته جک لو، وزیر خزانه داری وقت آمریکا در سال 2016، تحریم های ثانویه" عموما بر علیه اشخاص دیگر کشورها هدف گذاری و متضمن تهدید اشخاص و شرکت های خارجی به قطع ارتباط آنان با سیستم مالی آمریکا در صورت انجام تماس با نهادهای تحریم شده، می‌باشد، حتی اگر فعالیت های آنان بطور مستقیم  ایالات متحده را تحت تاثیر قرار ندهد.

دولت اوباما از طریق نفوذ همه جانبه در نهادهای مالی بین المللی، اقدامات بی سابقه ای برای تحکیم تحریم های ثانویه به عمل آورد. بنابه اظهار یک مدیر بلندپایه بانکی مستقر در اروپا: " زمانیکه آمریکائی‌ها  شروع به استفاده از تحریم های ثانویه کرد، از امکان کارکرد آن اطلاعی نداشتند. در واقع یک اقدام آزمون و خطا بود. اگر در همان هنگام، بانک های مرکزی اروپا در مقابل اقدامات آنها مقاومت می‌کردند، اقدام آمریکا علیه آنها از طریق سیاسی و یا قرار دادن آنان در لیست سیاه نامشخص بود."

زمانیکه آمریکا مهیای تحمیل تحریم های ثانویه علیه شرکت ها شد، کشورهای اروپائی در همراهی با سیاست خارجی آمریکا و علیه ایران به صف شدند. در فاصله زمانی 2010 تا  2012 میلادی، اتحادیه اروپا و آمریکا، فلج کننده ترین تحریم ها را علیه بخش انرژی ایران اعمال کردند. آنان تضادی در موضوع نداشتند زیرا عمدتا از سیاست تحریمی مشابهی بهره مند می‌شدند. برای نمونه، کنگره آمریکا در سال 2012، قانونی را برای قطع ارتباط بانک های ایرانی با سوئیفت تصویب نمود. بمنظور نمایش موضع واحد با آمریکا، اتحادیه اروپا در فاصله زمانی کوتاهی مقررات مشابهی وضع نمود.

با انتخاب همراهی آمریکا برای تحریم ایران در بخش سوئیفت، اروپائیان به سیاست ارعاب ایران ملحق شدند. آنها همچنین سابقه خطرناکی ایجاد کردند، به این معنی که قوای مقننه و مجریه آمریکا به شیوه ای که بانک های ایرانی را هدف قرار دادند، می‌توانند ونزوئلا و حتی روسیه را هدف بگیرند. تعدادی از اروپائیان و حتی سیاستگذاران آمریکائی درگیر در تصمیم سوئیفت در عصر اوباما، اعتراف می‌کنند اگر می دانستند ترامپ به ریاست جمهوری خواهد رسید، در اقدام خود احتیاط بیشتری به خرج می دادند.

بخشی از اثر گذاری تحریم های ثانویه آمریکا ناشی از قدرت دفتر کنترل دارائیهای خارجی( OFAC)[3]  می‌باشد که می‌تواند منابع بی سابقه ای به بخش های اعلام، اجرا و اعمال تحریم اختصاص دهد. بنابه اظهار یکی از مقامات سابق وزارت خزانه داری آمریکا، بر اساس حکم دادگاه استیناف آمریکا، قوه مجریه آزادی عمل زیادی در این حیطه دارد. گرچه موردی به دادگاه عالی آمریکا ارجاع نشده، ولی کارشناسان حقوقی معتقدند که به احتمال زیاد آنان از سیاست آزادی عمل قوه مجریه حمایت خواهند کرد.

ابهام در کارکرد تحریم های ثانویه نیز در تقویت اثر گذاری آن موثر بود. عدم شفافیت درخصوص چگونگی تفسیر اقدامات و چگونگی اجرا، تا حدود زیادی به تبعیت تام و تمام شرکت ها و بانک های اروپائی منجر شد که ترجیح دادند به قطع ارتباط با ایران اقدام نمایند و از ریسک غلتیدن در چارچوب تحریم ها بپرهیزند. اوفک نیز به کندی و ناقص به تلاشهای دول اروپائی به هدف شفاف سازی موضوعات پاسخ می دهد که بسیاری از مفسرین این الگوی رفتاری را عمدی تلقی می‌کنند زیرا بر تاثیر اقدامات آمریکا می افزاید. در همین رابطه، برخورد دولت ترامپ در اعطای معافیت های محدود و موقت برای خرید نفت ایران، تنها به دامنه اقدامات غیر قابل پیش بینی‌ها آنها می افزاید.

هزینه تحریم های آمریکا بر برخی از شر کت های اروپائی:

1. خسارت زشرکت یمنس ناشی از لغو قرارداد راه آهن با ایران ( 5 میلیارد دلار )
2. خسارت شرکت توتال ناشی از لغو قراراداد میدان گازی پارس جنوبی ( 2 میلیارد دلار )
3. خسارت شرکت ایرباس ناشی از لغو قرارداد با ایران ایر  ( 19 میلیارد دلار )
4. خسارت گروه PSA ، پژو سیتروئن ، ناشی از لغو قراردادهای فروش خودرو ( 440میلیون دلار )
5. خسارت شرکت Quercus ناشی از لغو قرارداد پروژه نیروگاه خورشیدی  ( 550 میلیون یورو )

توسعه محتمل تحریم های ثانویه

مقامات آمریکا ابراز عقیده کرده اند که آنها می‌توانند تحریم های ثانویه اعمال شده توسط دولت ترامپ در نوامبر 2018 را به صورت گسترده ای تشدید نمایند. جان بولتون، مشاور امنیت ملی گفته است، احتمال دارد که آمریکا شرکت اروپائی را با اقداماتی هدف قرار دهد. شرکت های اروپائی این تهدیدات را بسیار جدی تلقی کرده اند. آمریکا، در مواقع اندکی، نهادهای اروپائی را به لیست سیاه خود اضافه کرده اند که منجر به توقیف دارائی و قطع ارتباط آنها با بازارهای مالی شده است. این اقدامات توجیه ضعیفی دارد و ورای انتظار معقول از یک شرکت است. برای مثال، اقدام دولت ترامپ به افزودن نام بانک پارسیان، یک شرکت خصوصی و مشهور ایرانی، به لیست سیاه به اتهام ارتباط با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، خیلی‌ها را در اروپا شگفت زده کرد. بانک های اروپائی نیز به تبع اقدام آمریکا، مجبور به قطع ارتباط با این بانک شدند.

براساس آنچه گذشت، آمریکا در آینده می‌تواند، هر نهاد اروپائی، ازجمله بانک مرکزی و سوئیفت، را به فهرست سیاه خود اضافه نماید. افزودن سوئیفت اقدامی عجیب خواهد بود، زیرا باعث محرومیت بانک های آمریکائی نیز از خدمات آن خواهد شد.

آمریکا همچنین می‌تواند به دلیل نقض تحریم های ثانویه، ممنوعیت های مسافرتی یا توقیف دارائی علیه اروپائی‌ها اعمال نماید. با توجه به ثاثیرگذاری تحریم های ثانویه آمریکا به عنوان ابزار سیاست خارجی، محتملا هم رهبران دمکرات و هم جمهوری خواه به تصویب آن ادامه خواهند داد. اوفک نیز احتمالا به منش ابهام آمیز عمدی خود و  برخورد شدید جهت اعمال تحریم ها، یا حداقل تهدید به تحریم را ادامه خواهد داد که باعث می‌شود شرکت های اروپائی در صف اقدامات پیشگیرانه، منطبق با چارچوب تحریم های آمریکا، قرار گیرند. بعلاوه، دولت فعلی آمریکا تقریبا مطمئن است که نسبت به کسب نوعی حمایت بین المللی در خصوص تحریم ها، که گزینه ترجیحی دولت اوباما بود، بی تفاوت باقی خواهد ماند.

تاکنون، تحریم آمریکا علیه ایران، عواقب اقتصادی محدودی برای اروپا داشته است. ولی اگر واشنگتن بخواهد تحریم های ثانویه را علیه شرکای تجاری مهم، نظیر روسیه یا چین، اعمال نماید، صدمه اروپا شدید خواهد بود.

خطر برای اروپا

آسیب پذیری اروپا در قبال تحریم های ثانویه

واشنگتن مدعی است که تحریم های ثانویه فرامرزی نیست بلکه شرکت های خارجی را در قبال دسترسی به بازار آمریکا یا تعامل با کشور هدف مخیر می‌کند. اهمیت بازار آمریکا و شاخصه‌های اصلی و فرعی مترتب بر آن روی تصمیم شرکت های عمده اروپائی تاثیر گذاراست. حتی شرکت های متوسط و کوچک که ورود مستقیمی‌به بازار آمریکا ندارند، نیازمند استفاده از بانک هائی هستند که که دسترسی به دلار، بازار مالی و مشتریان آمریکائی را برای آنان تسهیل نماید. در نتیجه، اروپا علاوه بر روابط گسترده تجاری، سرمایه گذاری و فناوری با آمریکا، از ناحیه در هم تنیدگی بازارهای مالی خود با بازارهای مالی بزرگ آمریکا، نیز آسیب پذیر است. دیگر ابعاد سیستم مالی، نظیر نقش کارت های اعتباری ویزا، مسترکارد، و دیگر شرکت های آمریکائی ذی مدخل در معاملات مالی یا تاثیر گذار در سیاست تحریمی آمریکا بر سوئیفت، این آسیب پذیری را تقویت می‌کند.

پاسخ نسبتا منفعلانه اروپا به تحریم های ثانویه آمریکا نیز، بر دامنه این آسیب پذیری افزوده است. بنابه اظهار یکی از مقامات سابق وزارت خزانه داری آمریکا، دولت ترامپ و برخی از اعضای کنگره، اروپا بسیار کمتر از دیگران، بطور مثال، چین، اجرای اقدامات تحریمی آمریکا را به چالش می‌کشند. چین در زمان دولت اوباما، و در پاسخ به تحریم ایران، یک سیستم پرداخت مالی ایجاد کرد که به صورت موازی با کانال مالی با سلطه دلار عمل می‌کرد و برای کشورهائی نظیر روسیه، که خواهان ایجاد سیستم متعلق خود می‌باشند، جالب توجه بود. در مقایسه با اقدام چین، محکم ترین پاسخ اروپا در قبال تحریم های آمریکا، ایجاد ابزار حمایت از مبادلات تجاری( INSTEX)[4] می‌باشد که فعلا تسهیل کننده نوعی تجارت بشر دوستانه با ایران، خواهد بود که تحت نظام تحریم آمریکا، مجاز شمرده می‌شود.

اروپا در تحمل فشار تحریمی آمریکا تنها نیست. برای دهه‌ها، چین، هند، روسیه، و ترکیه کوشیدند اثرات اقدامات تحریمی یک جانبه آمریکا را دور بزنند. با این حال در پاسخ به دور اخیر تحریم های ثانویه آمریکا علیه ایران، هر کدام از این کشورها فشار بیشتری را متحمل شدند. گرچه آنها، بویژه روسیه و چین، کمتر از اروپا در معرض ارتباطات همه جانبه با آمریکا قرار دارند، تاثیر این فشار را می‌توان در کاهش قابل توجه روابط اقتتصادی و تجاری چین و ایران در ماههای پس از اعمال مجدد تحریم های آمریکا( ماه نوامبر 2017) ملاحظه کرد. چین، هند، و ترکیه نیز ظاهرا مذکرات با آمریکا در خصوص معافیت از تحریم ها را به مجموعه ای از عوامل سیاسی؛ نظیر مذاکرات تجاری چین – آمریکا مرتبط ساخته اند. چین از نزدیک طرح های اروپائیان برای ایجاد SPV[5] را پیگیری می‌کند و مقامات اروپائی نیز بصورت خصوصی اظهار می داند که این کشور نسبت به همکاری با این مکانیسم تجاری با ایران ابزار علاقه کرده است.

در موارد عمده، آمریکا، اروپا را به خاطر تشدت سیاسی این قاره به حساب نمی آورد. بسیاری از کشورهای اروپائی، بویژه، و نه انحصارا" ، کشورهای شرق اروپا، بخاطر ترس از تضعیف روابط فرا آتلانتیکی، از مواجهه با آمریکا پرهیز و مشی محتاطانه را برگزیده اند. این نگرش محتملا در مواردی نظیر تحریم های روسیه، که اختلافات اروپائیان گسترده تر می‌باشد، اثر گذاری بیشتری دارد.

اختلافات بین اروپائی‌ها حتی در سطح فنی نیز آشکار است: برخی از کشورهای اروپائی از طریق درخواست معافیت، خواهان ترتیبات ترجیحی شدند. این شیوه نه تنها معافیت جزئی آمریکا برای واردات نفت از ایران در ماه نوامبر 2018، در برداشت بلکه برضد دیگر اعضای اتحادیه اروپا که خواهان معافیت گروهی و نه مذاکره دوجانبه بودند، بکار رفت. معافیت ها محدود به لحاظ حجم و زمان، به هدف ممانعت از ایجاد مناسبات بلندمدت اقتصادی میان ایران و اروپا می‌باشد. در اجرای چنین سیاستی، آمریکا در ماه آوریل(2018) اعلام کرد که معافیت های ایتالیا و یونان و نیز کشورهای انگشت شمار خارج از اتحادیه اروپا، را برای ادامه خرید نفت ایران، تمدید نمی‌کند.

اتحاد کلید موفقیت خواهد بود، بویژه در زمانیکه آمریکا آشکارا، با کارت اختلافات اروپائیان و مناقشات فرا آتلانتیکی آنان در بخش تجاری و دیگر شقوق مناسبات طرفین، بازی می‌کند. اختلافات درونی، اروپا را در مذاکره با آمریکا و در طراحی پاسخ رسمی و منسجم در قبال تحریم های ثانویه تضعیف می‌کند.

خطر پیش روی اروپا: آزمون اعتبار و استقلال سیاست خارجی اروپا

با در نظرداشت همه این آسیب پذیری‌ها، اروپا برای برقراری روابط اقتصادی و راهبردی خود با ایران، مبارزه کرده است. آن چیزی که در معرض خطر است، روابط اروپا با آمریکا، حداقل بیش از هر موردی که اروپا به حمایت از منافع تجاری خود اقدام و یا تصیمات سیاسی خود بر شرکت های آمریکائی را تحمیل می‌کند، نیست، بلکه موضوع توانائی اروپا در تعیین آزادانه و بدون فشار مشی سیاست خارجی، آزادی عمل بازیگران اقتصادی خود، و عدم پیروی از سیاست قدرت طرف ثالث است.

در پاسخگوئی به تحریم های ثانویه، اتحادیه نیازمند درک چگونگی استفاده از وابستگی متقابل برای ایجاد توازن در روابط با آمریکا، و تقسیم ریسک موجود میان اعضای خود می‌باشد. این اقدام می‌بایستی بنحوی صورت پذیرد که به ارتقاء وحدت اروپائی انجامیده و از تضعیف روابط فرا آتلانتیکی پرهیز به عمل آید. اگر اروپا در حفظ برجام، یکی از عمده ترین دستاوردهای سیاست خارجی خود ، شکست بخورد، سابقه بدی در فرازجوئی خود به عنوان  یک بازیگر خودمختار و معتبر بجای خواهد گذاشت.

مناقشه فرا آتلانتیکی در مورد ایران، پیش از این نفوذ دیپلماتیک اروپا را کاهش داده است. اینک کشورهای ثالث محق هستند بپرسند، چرا در شرایطی که واشنگتن، از طریق تحریم های ثانویه، حرف آخر را در سیاست اروپائی می زند، به سمت مذاکره با پایتخت های اروپائی حرکت کنیم. بر همین اساس، اگر اروپا نتواند در صورت نیل به اهداف، تحریم های خود را برچیده و اقدامات مصوب خود را به اجرا بگذارد، برخی از ارزش های سیاست خارجی قاره اروپا تضعیف خواهد شد. 

ریسک بزرگتر در این حقیقت نهفته است که دولت کنونی آمریکا، می‌تواند تهاجمی تر عمل کند، حتی اگر اقداماتش علیه قرارداد منعقده توسط دولت قبلی خود بوده و او را به انزوا در صحنه بین المللی بکشاند. این اقدام، اعتبار تحریم های آمریکا را تضعیف می‌کند. همچنین باید در نظر داشت وضعیت مشابه می‌تواند در آینده تکرار گردد.

در اینجا، سخن از یک ریسک فرضی نیست. تا این اواخر، آمریکا تنها در موارد مواجهه با اقتصادهای بسته، نظیر کره شمالی، لیبی، ایران و کوبا، به تحریم های ثانویه متوسل می‌شد. لیکن در سال 2017 میلادی،کنگره قانونی را به تصویب رساند که تحریم های ثانویه را علیه روسیه، ازجمله در بخش انرژی، اعمال می‌کرد. این امکان واقعی وجود دارد که آمریکا دایره اعمال این قانون را گسترش دهد، قانونی که برخی از طرفدارانش آن را "لایحه واصله از جهنم" نام نهاده اند. این لایحه به هدف تحریم بخش انرژی و بانکی روسیه وضع شده که ریچارد نفیوز[6] یکی از مقامات سابق آمریکا آنرا " ریسک واقعی استفاده از تحریم های ثانویه" نام نهاده است.

آمار معاملات روسیه با اتحاد اروپا و آمریکا در سال 2017

ارزش مبادلات با اتحادیه اروپا     228 میلیارد یورو

ارزش مبادلات با آمریکا             24 میلیارد یورو

 

در همین حال، اوفک به تحریم نهادهای روسی، ذیل تحریم های ثانویه، ادامه داده است که می‌تواند تاثیر زیادی بر شرکت های اروپائی داشته باشد. همانگونه که در تحریم شرکت وابسته با اولگ دریپاسکا[7]، میلیاردر، و بویژه کارخانه بزرگ آلومینیوم راسال[8]  بر بازار کالا و منافع اقتصادی اروپا تاثیر  گذاشت .  تمرکز واشتگتن بر مسکو، بویژه، برای اتحادیه اروپا نگران کننده است، چرا که حجم مبادلات اقتصادی و تجاری اتحادیه اروپا بیش از ده برابر روابط تجاری آمریکا با مسکو می‌باشد. بعلاوه اینکه در نگرش اعضای اتحادیه، خط لوله دوم نورد استریم روسیه[9] برای امنیت انرژی آنها حائز اهمیت است. تهدید اخیر آمریکا برای قطع ارتباط روسیه با سوئیفت در ارتباط با مناقشه اوکراین، هشداری، حداقل،  برای برخی از اعضای اتحادیه اروپا بوده است.

نهایتا اینکه، ریسک اروپا، تنها تنش مستقیم با آمریکا نخواهد بود. سناریوئی را می‌توان تصور کرد که سیاست های اقتصادی مشابهی توسط قدرت های دیگر علیه اروپائیان، از جمله از سوی قدرتهائی که ائتلاف اقتصادی و مالی مشابهی با اروپا ندارند، بکار گرفته شود. چین می‌تواند اهرم های غیرمتقارن اقتصادی یا وابستگی را علیه اروپا از طریق محدودیت های تجاری بکار گیرد. اروپائیان باید این ریسک را بسیار جدی بگیرند زیرا چین، در حالیکه استفاده از تحریم را انکار می‌کند، تاکنون به شیوه‌های مختلف اقدامات اقتصادی اجباری، به صورت دو فاکتو یا رسمی متوسل شده است.

اروپا، به علت اتکاء به اقتصاد جهانی و نظم قانون مدار بین المللی[10]، در مواجهه با جنگ تحریم میان قدرت های بزرگ آسیب پذیر است. شاید اتحادیه اروپا درک ساده انگارانه ای از صدمه ناشی از رقابت قدرت های بزرگ و راهبردهای اجباری آنان، بر نظم و روابط اقتصادی مد نظر دارد. معهذا، اروپا باید بداند که تنش دامنه دار بین المللی پیرامون تحریم های آمریکا و دیگر اقدامات فراملی، نظیر موارد معطوف به مقابله با فساد و جنایت مالی، یا کنترل سرمایه گذاری خارجی، می‌تواند به منافع بلندمدت اروپائیان صدمه بزند. این روند می‌تواند به گسیختگی اقتصاد جهانی و تضعیف امنیت جمعی و همکاری چند جانبه، بویژه، زمانی که همه یا غالب قدرت های بزرگ از تحریم های ثانویه استفاده می‌کنند، بیانجامد.

تقویت توان بازیابی در قبال تحریم های ثانویه

تقویت توان بازدارندگی و بازیابی در قبال تحریم های ثانویه، نظیر توسعه اقدامات با قابلیت بازدارندگی، با هدف کاهش حداقلی تاثیر تحریم های ثانویه آمریکا بر امنیت اروپا و منافع بازرگانی آن ضروری است. در مورد ایران، دولتهای اتحادیه اروپا قاطعانه به مخالفت  با تحریم های آمریکا پرداخته و بر حمایت خود از برجام تصریح نمودند. آنان همچنین مقررات انسداد سال[11]، 1996برای پوشش تحریم های ثانویه آمریکا علیه ایران را فعال کردند. وحدت اتحادیه اروپا در این بخش در کنار معرفی اینستکس[12]، آمریکا را واداشت تا اقدام به ایجاد شکاف بین اعضاء بپردازد. ولی هنوز این اقدامات نتوانسته اند تاثیری بر محاسبات شرکت های عمده اروپائی و بانک ها داشته باشند. بطور کلی، اقداماتی که تاکنون کشورهای اتحادیه اروپا انجام داده اند به حفاظت از منافع مشخص اروپائیان و شکل گیری عزم شجاعانه در آنها، نیانجامیده است. 

از دریچه سیاست اروپائی، شاید مهمترین نتیجه استفاده فزاینده واشنگتن از تحریم های ثانویه بیدارساختن اتحادیه نسبت به خطر این اقدامات بوده است. همین امر به تنهائی باعث گردید کشورهای اروپائی منابع بزرگتری نسبت به قبل برای پاسخگوئی به تحریم های ثانویه آمریکا اختصاص دهند. در حالیکه همه آنها بر نیازمندی به تنظیم پاسخی بهتر به اقدامات تحریمی معترفند، ولی نسبت به میزان هزینه‌ها و منابع آن اختلاف نظر دارند.

اگر اتحادیه اروپا میخواهد یک بازیگر جهانی در موضوعات امنیتی و اقتصادی باشد، اعضا می‌بایستی در پی گیری اهداف راهبردی خود، اراده خود جهت مقابله با تحریم های ثانویه را به اثبات رسانده و روندی جهت تسهیم هزینه‌ها پذیرا باشند، به گونه ای آمریکا نتواند به برخورد با عضوی از اعضای اتحادیه به جهت مقابله با تحریم های ثانویه، اقدام نماید. تصمیم اروپا در خصوص اینستکس نشان خواهد داد که این تسهیم ریسک میان اعضای اتحادیه چگونه کار می‌کند. اینستکس در پاریس راه اندازی شده، از سوی یک آلمانی ریاست می‌شود و دیپلمات های ارشدی از آلمان، فرانسه  و انگلیس هیئت مدیره آن را تشکیل می دهند.

به عنوان بخشی از این اقدام، کشورهای اروپائی باید به اجرای نقشه راه بپردازند که از اعتبار کافی برای تغییر رفتار بازیگران حوزه بازرگانی اروپا، برخوردار باشد. این روند می‌بایستی، در میان مدت، از طریق اقدامات شفاف و پایدار و متضمن حمایت از شرکت های اروپائی، اقدامات جاری نامتقارن آمریکا را خنثی نماید. همچنین این اقدامات می‌بایستی دولت آمریکا را جهت تغییر شیوه اعمال تحریم های ثانویه متقاعد سازد تا از شیوه مقابله با دولتها پرهیز نموده، و شرکت های اروپائی به برقرای ارتباط مستقیم با اوفک اقدام نمایند.

در پاسخ به تحریم های ثانویه، دولت های اروپائی و اتحادیه اروپا، می‌بایستی همانند مقابله با تعرفه‌های تجاری دولت ترامپ، هدفمند و متحد عمل نمایند. با گذر زمان و آشنائی با این روند، از دامنه نگرانی‌های دولت اروپائی در مقابل ریسک خشمگین ساختن واشنگتن کاسته خواهد شد. این امر به نوبه خود ریسک نهفته در تحریم های ثانویه را میان پایتخت های اروپائی عادی خواهد ساخت. اتحادیه اروپا و اعضای آن می‌بایستی پاسخ های میان مدت خود در قبال تحریم های ثانویه را با تمرکز بر شیوه‌های ذیل به مورد اجراء گذارند.

1. اعمال دقیق تحریم های اتحادیه اروپا

اختلافات مهمی میان اعمال تحریم از سوی آمریکا و اتحادیه اروپا وجود دارد. آمریکا شیوه ای هزینه بر و تهاجمی در اعمال سیاست تحریمی خود بکار می‌گیرد. اتحادیه اروپا نسبتا به تحریم های محدود و ملایم روی آورده و بطور موازی اقدامات دیپلماتیک را ورای اهداف اجباری، حفظ می‌کند. آمریکا شیوه برخورد اروپا با تحریم ها در چارچوب سیاسی، هدفمند و عکس العملی را فاقد اثر گذاری می داند.

دولت آمریکا، بویژه، اروپائیان را در بعد اعمال تحریم ها ضعیف می داند. برخی مقامات آمریکائی معتقدند مورد عمده ای که طی آن دول یا دادگاه‌های اروپائی، تحریم های اتحادیه اروپا را بر علیه شرکت های اروپائی اعمال کرده باشند، نیافته اند. این سخن درستی است که، بصورت کلی، نظام اروپائی در اجرا و اعمال اقدامات، نسبت به همتایان آمریکائی توسعه کمتری یافته است. این امر تنها بدلیل تقسیم کار میان اتحادیه اروپا و واحد های ملی نیست. در حقیقت، نظام اروپائی اجرا و اعمال تحریم ها بعهده اعضاء می‌باشد. کمیسیون اروپائی وظیفه نظارت بر اجرای یکپارچه تحریم ها در درون اتحادیه را بعهده دارد. اتحادیه اروپا فرهنگ متقاوتی در تنبیه نهادهای ناقض تحریم دارند. در اروپا، اعمال تحریم ها بصورت محدود و خارج از فضای عمومی اتفاق می افتد در حالیکه در آمریکا بنا بر افشا و شرمساری ناقضین تحریم می‌باشد.

علی رغم تاکید شورای اروپائی روابط خارجی[13] در دو سوی آتلانتیک، آمریکا هنوز معتقد است که اروپائیان تحریم های خود را بدرستی اعمال نمی‌کند. اتحادیه اروپا بدون حل و فصل مشکل اعتبار فرا آتلانتیکی، قادر نخواهد بود با چالش تحریم های ثانویه مقابله نماید. برخی از رهبران اروپائی، نظیر وزیر دارائی فرانسه، با برسمیت شناختن این امر پیشنهاد کرده است که اتحادیه اروپا ساختار متناظر اوفک را تاسیس نماید.

در تئوری، ضمن ایفای نقش به عنوان طرف اصلی اوفک در تحریم های ثانویه، چنین سازمانی می‌تواند بصورت موثری نظارت بر اعمال تحریم های اروپا را ارتقاء بخشد. ولی تاسیس نسخه متناظر اوفک برای اتحادیه اروپا بسیار دشوار خواهد بود. تقویت اتحادیه اروپا بر اساس اصل انسجام می‌باشد، که دولتها و نه اتحادیه را در اعمال تحریم ها مسئول می داند. و به لحاظ سیاسی، غیر محتمل است که اعضاء اختیارات خود در حوزه حاکمیت ملی خود را به اتحادیه واگذار نمایند. در عین حال، اعضای اتحادیه اروپا می‌توانند نسخه متناظر اوفک را در کنار اعمال قدرت پان اروپائی ( Pan - European  )  برای مبارزه با پولشوئی توسعه دهند که اخیرا مورد درخواست تعدادی از کشورهای عضور بوده است. اعضا همچنین می‌توانند یک سازمان پان اروپائی تاسیس نمایند تا شرکت های اروپائی، متاثر از تحریم های ثانویه از سوی طرف های ثالث، را یاری رسانند.

در هر صورت، ایجاد انسجام بیشتر در درون اتحادیه و بهره مندی از راهکار معتبر اروپائی برای اجرا و اعمال تحریم ها لازم است. اعضا می‌توانند به کمیسیون اروپائی اختیار بهبود همکاری میان واحدهای ملی را بدهند. این اقدام می‌تواند به اتحادیه در تبادلات با طرف های آمریکائی، از جهات مقابله با تحریم های این کشور علیه شرکت های اروپائی، ارائه بررسی جامعی درخصوص این اقدامات به نهادهای اتحادیه اروپا و بالمال افزودن بر وزن سیاسی و اقتصادی آن و اعتبار بازدارندگی اروپا، کمک نماید. برخورد مشابهی در فشار به دولت آمریکا برای رفع تحریم کنگره روی راسول موثر واقع شد.

2 .  توسعه مکانیزم کاهش حداقلی تحریم های ثانویه

ارتقاء اعتبار اینستکس

در پاسخ به تحریم های ثانویه آمریکا، کشورهای اروپائی راهکار SPV ، را جهت مراقبت از شبکه‌های مالی سنتی خود، مورد توجه قرار دادند. آمریکا با هدف قراردادن این شبکه‌ها، صلاحیت قضائی خود را برای اعمال تحریم علیه نهادهای اروپائی تسری می‌بخشد. به عنوان موتور محرک این راهکار، اگر ثابت شود اینستکس راهکاری قابل اتکاء برای تجارت با ایران است، در نهایت، در کنار مسیر عادی مناسبات با آمریکا، به عنوان شاه کلید نظام تجاری اروپا برای روابط با ایران و آلترناتیوی برای شرکت های اروپائی متمایل برای تجارت با ایران و متاثر از تحریم های آمریکا، عمل نماید. 

هنوز اقدامات زیادی لازم است تا تضمین نماید که اینستکس با ساختار متناظر خود در ایران، در بلندمدت، کارا بوده و منطبق با هنجارهای بین المللی پولشوئی و تامین مالی تروریسم عمل می‌کند. این مکانیسم زمانی کارا می‌باشد که  بانک های اروپائی نشان دهند که مایل به همکاری با اتحادیه اروپا می‌باشند. بعلاوه می‌بایستی تعداد کافی از بازیگران تجاری اروپائی، مایل به استفاده از این راهکار باشند. برخلاف چین و روسیه، اروپا نمی خواهد شرکت های خود را از راه اجبار به استفاده از این تسهیلات وادارد و زمینه آزادی زیادی را برای آنها در انتخاب بازار فراهم می‌کند.

در حال حاضر محدوده عملکرد اینستکس، باریک بوده و تمرکز اولیه بر بخش هائی نظیر دارو، تجهیزات پزشکی و محصولات کشاورزی است که مقامات اروپائی آنها را حیاتی ترین اقلام مورد نیاز ایرانیان قلمداد می‌کنند. گشایش در دایره عمل اینستکس، ورای چارچوب مجاز تحت تحریم آمریکا، ریسک قراردادن آن را در لیست سیاه آمریکا در برخواهد داشت. هم اینک نیز تهدید آمریکا علیه استفاده کنندگان نهائی اینگونه معاملات بقوت خود باقی است. با اینحال رهبران اروپائی می‌بایستی دایره اقدام تجاری محدود کنونی اینستکس را گسترش دهند.

دول اروپائی می‌بایستی آمادگی برای مقابله با خطر اقدام آمریکا علیه اینستکس و تحریم های شرکت های مرتبط با آن را داشته باشند. گرچه حمایت دولتها، سطح بالاتری را برای حفظ اینستکس فراهم می سازد، با این حال، آمریکا می‌تواند تحریم علیه کالاهای مورد معامله و جریان مالی مربوطه را اعمال نماید.

عامل مهم مصون ماندن از تحریم و برخورداری اینستکس از اعتبار بین المللی، بسته به این است که، اگر نه همه، اکثر اعضای اتحادیه اروپا، به این راهکار بپیوندند. ورود اروپائیان به اینستکس و نهایتا استفاده شرکت های دیگر کشورها از آن، ریسک مرتبط با آن را کاهش خواهد داد . کشورهائی نظیر روسیه، چین، هند، ترکیه، کره جنوبی، و ژاپن نسبت به استفاده از این راهکار ابراز علاقه کرده اند.

ایجاد کانال های مالی موازی برای مصونیت از خطر تحریم های ثانویه آمریکا

ورای گسترش اینستکس، کشورهای اتحادیه اروپا می‌بایستی در خصوص هزینه و فایده یک نظام مالی جدید به موازات چارچوب کنونی، با یکدیگر به مشورت بپردازند. چنین ابتکاری در اروپا مسبوق به سابقه نیست. علی رغم دریافت حمایت کمیسیون اروپائی، بانک سرمایه گذاری اروپا [14] بدلیل نگرانی از ایجاد مانع جهت دسترسی به بازار سرمایه آمریکا، از تجارت با ایران سرباز زد. بانک دولتی بی پی اف فرنس[15] نیز در بدو امر اعلام کرد که چنین راهکاری را ایجاد خواهد کرد، ولی نهایتا تصمیم گرفت طرح خود در این زمینه را پی گیری ننماید. یکی از مقامات این بانک در این رابطه اظهار داشت که این امر امکان مواجهه با خطر تحریم های اولیه آمریکا را در بر داشت و برای شرکت های درگیر با معاملات مشخص با ایران نیز دور زدن تحریم های آمریکا بسیار دشوار بود و این خطر نیز وجود داشت  که بانک مذکور از بازار مالی آمریکا حذف گردد.

چینی‌ها دو نوع سیستم بانکی ایجاد کردند که اجازه می دهد تعدادی از بانک ها برای کار با آمریکا و تعدادی دیگر برای انجام معامله با کشورهای ذیل تحریم آمریکا اقدام نمایند. ولی حتی اثر بازدارنده تحریم های ثانویه اخیر آمریکا در این کشور نیز احساس می‌شود و بانک ها و شرکت های چینی با تبعیت از سیاست این کشور، مشی احتیاط را در پیش گرفته تا از صدمه به مذاکرات حساس تجاری با آمریکا، جلوگیری به عمل آورند.

صرفنظر از اینکه چنین نظام دوگانه مالی تاسیس گردد، کانال پرداخت موازی، در صورت توسعه کامل اینستکس، حداقل می‌تواند به شرکت ها گزینه انتخاب بازار را بدهد. این شیوه همچنین می‌تواند از اشخاص حقیقی متاثر از تحریم های ثانویه آمریکا، از طریق کارت های اعتباری و دیگر نظام های الکترونیکی، حمایت نماید.

حمایت از سوئیفت

سوئیفت به سرعت، به گونه ای اهمیت یافته است که جوانا دایانه کیتاس[16] "به دلیل اهمیت حیاتی خدمات مالی تحریم و عدم وجود الترناتیو، قطع آن از بازار مالی را به معادل گذر از آستانه هسته ای تعبیر می‌کند. " جهت مدیریت چالش تحریم های آمریکا، سخن زیادی، هم در بین کارشناسان و هم در دایره دولت ها، از ایجاد یک نهاد مستقل و مشابه سوئیفت در جریان است. به عنوان یک نهاد اروپائی ذیل قوانین بلژیک، این سازمان تا حدودی مستقل می‌باشد ولی مورد ایران نشان داد که آمریکا از نفوذ سیاسی زیادی بر کارمندان و هیات مدیره آن برخوردار است.

کشورهای اروپائی هر ا ز گاهی ایده تاسیس الترناتیو سوئیفت را از همان منظر حمایت دولتهای آنها از اینستکس مورد بحث و بررسی قرار داده اند. ولی این امر یک روند طولانی مدت می طلبد و ابداع راهکارهای دیگر، حمایت از نظام فعلی را بهتر عملی می‌کند.

به عنوان یک قدم نرم در حمایت از سوئیفت، کشورهای اروپائی می‌توانند ایده عقد قرارداد میان اعضای صندوق بین المللی پول برای حفظ استقلال و بیطرفی ساختارهای خدمات پیام رسان مالی نظیر سوئیفت را پیش ببرند. برجسته کردن اهمیت نظامند سوئیفت برای تجارت جهانی از سوی کشورهای اروپائی، حمایت ویژه از آن را شایان توجه می سازد. پیمان بین المللی نظیر سوئیفت، حتی نباید به دلیل ملاحظات امنیت ملی، و یا بواسطه اقدامات یک جانبه، محدود گردد. تنها استثناء درخصوص تحریم بانکها، می‌تواند تحریم های شورای امنیت، باشد.  

اقدام دیگر می‌تواند استفاده بلژیک از قوانین انسداد و تاکید بر ادامه اتصال بانک ها تحت تحریم های ثانویه، به سیستم سوئیفت باشد. ولی اقدام موثر برای استفاده از مقررات انسداد، نیازمند تهیه نسخه جدیدی از مقررات انسداد از سوی کمیسیون اروپائی است که ساختارهای مالی اروپا را از همراهی با تحریم های ثانویه کشور ثالث منع می‌کند.  برای مثال این اقدام، واشنتگن را از معرفی محدودیت های جدید برای سوئیفت در ارتباط با بانک های روسی و چینی باز خواهد داشت. اینجا، اروپائیان می‌توانند از اهرم، نقش مرکزی سوئیفت در بانکداری جهانی، استفاده و علاقه مندی آمریکا به تحریم این سازمان و اعضای آنرا محک بزند. با توجه به اهمیت خدمات سوئیفت، افق صدمه به بخش بانکی آمریکا، نیز می‌تواند به عنوان یک عامل بازدارنده مهم عمل نماید. اتخاذ اینگونه اقدامات منطقی از سوی اتحادیه اروپا، اقدام آمریکا در اعمال تحریم های ثانویه علیه سوئیفت را بسیار دشوار خواهد ساخت.

راهکار تهاجمی تر از سوی اتحادیه اروپا می‌تواند فشار بر بلژیک برای ملی کردن سوئیفت و یا حداقل، تهدید به انجام این کار، در صورت تحمیل تحریم های سختگیرانه آمریکا علیه این سازمان باشد. همانگونه که تاکنون عمل شده است، اتحادیه اروپا به علت تاثیر آن بر روابط فرا آتلانتیکی، نیاز به جبران خسارت از بانک های ملی شده، و ضرر این روند بر اعتبار بازارهای اروپائی و قانونمداری آن، تمایلی به پی گیری این راه حل نداشته است. بعلاوه، این تهدید می‌تواند آمریکارا وادارد تا سوئیفت متناظر خود را تاسیس نماید. در هر صورت، مرکزیت این سازمان برای منافع اقتصادی اروپا، برقراری مباحث سالم در خصوص گزینه‌های مختلف را توجیه می‌کند. 

توسعه نقش بانک های مرکزی

صرفنظر از شیوه ای که اروپا برای مقابله با تحریم های ثانویه برمی‌گزیند، مورد ایران بیانگر دشواری اعاده ارتباطات مالی در یک گستره بزرگ می‌باشد. حتی به هنگام عضویت آمریکا در برجام طی سالهای 2018-2015، سیاست ابهام آمیز آمریکا در خصوص رفع تحریم، انسداد زیادی در ارتباطات بانکداری اروپا  با ایران بوجود آورد. این امر باعث گردید تا رهبران اروپائی ایده ارتباط مستقیم بانک های مرکزی اروپا با نهادهای ایرانی را طرح نمایند. آنان در پی خروج آمریکا از برجام به این امید که موقعیت عمومی این موسسات، سپر و حائلی برای معاملات ایجاد می‌کند، ایده مذکور را مجددا مطرح کردند.

بدلائل سیاسی و مالی، هیچ بانک مرکزی حاضر نیست اولین محک این ایده و تئوری باشد. به هر حال، دول اروپائی می‌بایستی به صورت جامع نقش بانک های مرکزی در تسهیل تجارت نهادهای در معرض تحریم های ثانویه آمریکا و خطرات بالای سیاسی و اقتصادی، را مورد توجه قرار دهند.

برای تضمین کارائی فنی این ایده، بانک های مرکزی اروپا نیازمند ایجاد تغییرات بنیادی در شیوه عملکرد خود هستند. یکی از راههای ورود بانک های مرزی به این وادی، گشایش حساب های بازرگانی برای شرکت های اروپائی در معرض تحریم های ثانویه آمریکا می‌باشد. بدین منظور، آنها می‌توانند از مکانیسم موجود گشایش حساب برای کارمندان خود و سازمان‌های غیر انتفاعی و دولتی استفاده نمایند.

بانک های مرکزی دارای این حساب ها، بجای کار با نظام بانکداری بازرگانی، می‌توانند منابع مالی را از نهادهای تحریم شده از سوی آمریکا دریافت و آنرا از مبلغ بدهی ( نظیر مالیات و تامین اجتماعی) به نهادهای دولتی زیر مجموعه شرکت تجاری اروپائی کم کنند. این راهکار جریان حرکت مستقیم سرمایه را ایجاد و آن موسسات را با استفاده از امکانات و مصونیت های موسسات عمومی و دولتی از مخاطرات تحریم های ثانویه حفظ می‌کنند.

کاهش موارد عدم ارائه خدمات میان نهادهای اروپائی

گرچه بروز رسانی مقررات انسداد سال 1996 علامت سیاسی مفیدی بود ولی نتوانست در مقابله با اثرات تحریم های ثانویه مقابله کند. بیشتر نمایندگان شرکت های اروپائی و کارشناسان حقوقی که در جهت تدوین این مقاله مورد مصاحبه قرار گرفتند، اعتقاد نداشتند که اکثر کشورهای اروپائی اقدام به اعمال مقررات انسداد کنند. در حقیقت، شورای اروپائی روابط خارجی در جریان این تحقیق موفق به تائید اقدام اعضای اتحادیه اروپا به تحقیق یا اعمال تنبیه علیه شرکت های اروپائی خارج شده از باراز ایران به علت تحریم های ثانویه آمریکا، نشد. شرکت های اروپائی منتظر شروع روند اقدام علیه خود نشده و در پی تهدید آمریکا، آماده پیروی از سیاست تحریم های ثانویه شدند. به عبارت بهتر، بازیگران بازرگانی اروپا، اطاعت از چارچوب تحریم های ثانویه را برگزیدند و حتی بیش از مفاد آن، اعلام پایبندی به اجرای آن کردند.

مسیر واقعی تر، تغییر رفتار نهادهای اروپائی از راه تجارت است که ذیل تحریم های آمریکا مجاز بحساب می آید. یک راه برای تقویت اقدامات کنونی از سوی کمیسیون اروپائی، تحقیق در خصوص مواردی است که طی آن یک نهاد اروپائی از سوی یک نهاد اروپائی دیگر مورد تبعیض قرار گرفته یا از دریافت خدمات منع شده است. این اقدام می‌تواند در تغییر محاسبات هیات مدیره این شرکت ها موثر افتد و به کاهش موارد تبعیت بیش از حد تحریم های ثانویه از سوی بانک های اروپائی و انجام معاملات مربوط به تجارت بشر دوستانه و نیز تجارت مجاز ذیل تحریم های ثانویه آمریکا، منجر شود.

توجه به فناوری‌های مخرب

ایران در سالهای اخیر در مواجهه با موانع سیستم بانکداری بین المللی، اقدام به تجربه تامین مالی برخی از معاملات با استفاده از بیت کوین[17] نموده است که به سختی قابل ردیابی است. این نوع ارز، که در بازار سیاه کاربرد دارد و بانک های مرکزی و تجاری را دور می زند، راهی را برای شرکت های کوچک و متوسط برای تجارت با همتایان ایرانی خود باز کرده است. وزارت خزانه داری آمریکا کوشیده است محدودیت هائی علیه این معاملات از طریق تحریم تجار و جلوگیری از خریداران و فروشندگان ایرانی در استفاده از ارز دیجیتال به اجراء گذارد. البته اخیرا تحریم پول دیجیتال[18]، سامان نظامند آن را استفاده از سیستم های غیر متمرکز دشوار ساخته است.

برای تشویق استفاده بیشتر از پول دیجیتال، دولت ایران و بانک مرکزی اقدام به سامان بازاری جذاب برای شرکت هائی کرده اند که پول دیجیتال تولید می‌کنند. روسیه، ونزوئلا و کره شمالی نیز به اقدام مشابهی به امید دور زدن تحریم آمریکا دست زده اند.

علی رغم سروصدا و گزافه گوئی در خصوص پول دیجیتال، محدودیت های عمده ای در استفاده از آن وجود دارد. برای کشورهای تحت تحریم حمایت از پول دیجیتال بسیار مشکل می‌باشد. عرضه بیت کوین و دیگر ارزهای غیر رسمی، در مقایسه با دلار در چرخه معاملات مالی بسیار ناچیز است و فرصت های نسبتا کمی‌برای تبدیل پول دیجیتال به ارز رسمی‌کشوری وجود دارد. مهمتر اینکه بسیاری از پول های دیجیتال دارای تلخص و نام مستعار بوده و ناشناخته نیستند لذا بازوی قوی تحریم های آنان، نهایتا استفاده کنندگان از این ارزها را ردیابی خواهند کرد.

سوالات زیادی در خصوص مقررات و شفافیت استفاده از پول دیجیتال وجود دارد. دول اروپائی نسبت به تسهیل امور شبکه‌های بازرگانی تاریک و پولشوئی از طریق پول دیجیتال نگران هستند. در عین حال این امکان وجود دارد که که فناوری‌های مخرب علیه سیاست تحریم، با ادامه ابداعات در سیستم بلاک چین و دیگر فناروی مخرب گسترش یابد. 

همانگونه که در بالا مورد بحث و بررسی قرار گرفت، ظرفیت ایالات متحده برای اعمال تحریم نهادهای خارجی عمدتا ناشی از نقش این کشور به عنوان سردمدار امور مالیه بین المللی و توانائی اعمال و تسری صلاحیت قضائی بخاطر قرارگرفتن در مرکز ثقل نظام جهانی است. لذا ابداعات فناورانه غیرمتمرکز در بخش مالی که می‌تواند به تلاش برای ایجاد کانال های پرداخت موازی کمک نماید، چالشی جدی پیش روی آمریکا می‌باشد. دول اروپائی می‌بایستی با جدیت به این مسئله توجه کنند که چگونه فناوری بلاک چین، که کمتر در معرض تحریم های ثانویه آمریکا قرار داشته، می‌تواند بخشی از تلاشهای ایجاد کانال های پرداخت موازی، ذیل حوزه مقررات اتحادیه اروپا عمل نماید

3. تقویت یورو به عنوان جایگزین قابل اتکای دلار

چنانچه اروپا نقش جهانی یورو را تحکیم نماید، راه حل های فنی ارائه شده در بالا، حقیقتا می‌توانند توان بازیابی اروپا علیه تحریم های ثانویه آمریکا را ارتقاء بخشند. بنئیت کوئوره[19] ، عضو هیات مدیره بانک مرکزی اروپا می‌گوید، لازم است اروپا " جایگاه جهانی" یورو را ارتقاء بخشیده و از این ارز به عنوان ابزاری برای نفوذ جهانی خود استفاده کند. وی در رابطه با تحریم های ثانویه آمریکا معتقد است که  بانک مرکزی اروپا به عنوان انتشار دهنده ارز ذخیره جهانی، همسو با قدرت مالیه بین المللی، از ظرفیت استفاده سیاسی از دسترسی به نظام های مالی و پرداخت برخوردار است.

اروپا تنها قدرت بزرگی نیست که مشی تقویت ارز خود برای نیل به جایگاه رقابت با دلار را تعقیب می‌کند. مسکو نیز اقدامات زیادی برای ایجاد نظام پرداخت الکترونیکی رقیب ویزا و مسترکارت، و نیز قابل بهره برداری در نظام مالی خود، به عمل آورده است. البته این اقدامات به شدت به مانع، ضعف روبل روسیه، برخورد نمود و از نیل به ارتقاء ظرفیت در مقابل بازیگران عمده بازرگانی باز ماند. در همین حال، چین در پی ارتقاء پول ملی خود یوان موسوم به رنمین بی[20] برای سیستم پرداخت معاملات نفتی، از طریق انعقاد مبادله ارز ملی با دیگر کشورها، از جمله روسیه، و تشویق به استفاده از این ارز در پروژه‌های عمرانی، ذیل ابتکار یک کمربند و یک جاده[21] ، می‌باشد. البته این کشور نیز با محدودیت هائی در نیل به آمال خود، به دلائل مختلف از جمله سطوح بالای بدهی و حرکت بطئی در رشد اقتصادی مواجه می‌باشد.

نکته مثبت در خصوص یورو این است که همچنان پس از دلار، دومین ارز عمده نظام مالی بین المللی می‌باشد. علی رغم حامیان زیاد ارتقاء نقش قویتر بین المللی، ولی یورو هنوز در مقایسه با دلار دارای معایب چندی است. نکته نخست آنکه سهم دلار آمریکا در تجارت جهانی بسیار بالا می‌باشد. ثانیا دلار نقش مهمی در تجارت کشورهای اروپائی بازی می‌کند. با اینکه تنها 2 درصد واردات انرژی از آمریکا می‌باشد، ولی اعضای اتحادیه اروپا 80 درصد واردات انرژی را به دلار پرداخت می‌کنند. ثالث در تبادل میان یورو و ارز ثالث، همواره دلار نقش رابط را ایفا می‌کند. نهایتا، همانگونه که یکی از مقامات بانک مرکزی اروپا بیان کرده است، از جمله عوامل مانع از ارتقاء نقش یورو به عنوان ارز بین المللی دارای قدرت، عدم تمایل اروپا برای نیل به یک صدائی در موضوعات بین المللی، از جمله، در موضوع امنیت ملی است. شرایط خاص منطقه یورو نیز از ارتقاء یورو به عنوان ارز بین المللی قدرتمند جلوگیری به عمل آورده است.

ولی مانع عمده در انجام اصلاحات به شدت مورد نیاز به هدف تبدیل یورو به ارز بین المللی، عدم تمایل کشورهای اتحادیه برای اجرای اقدامات سختی است که لازمه آن است. اجماع میان نهادهای اتحادیه اروپا، بویژه در کمیسیون اروپائی و بانک مرکزی اروپا، در خصوص نیاز به فراز جوئی و بلند پروازی یورو، شکل گرفته ولی برخی از دولتها عدم تمایل سنتی خود را از حرکت در این مسیر حفظ کرده اند.

راه حل سهل و سریعی برای یورو وجود ندارد. قدرت های هدایتگر اقتصادی اروپا، نظیر فرانسه و آلمان، نیازمند توافق در خصوص چگونگی تحکیم و تعمیق اتحادیه اقتصادی و مالی[22] برای افزایش ثبات و اطمینان به یورو می‌باشند. همچنین لازم است عدم همخوانی میان مازاد حساب کنونی و نقش بزرگ جهانی یورو مورد توجه قرار گیرد.

بعلاوه لازم است اتحادیه اروپائی انگیزه‌های لازم برای بهره برداری از راهکارهای مالی با ریسک پائین، نظیر ارواق قرضه اروپائی، ایجاد نماید. قویترین سرمایه گذاری تحت پوشش یورو، مربوط به ارواق قرضه آلمانی است. البته در عرضه آن به خاطر عدم تمایل دولت آلمان به تامین مالی قروض ناشی از فروش اوراق قرضه، محدودیت وجود دارد. در مجموع، این اقدامات می‌تواند بازارهای سرمایه سیال ایجاد نماید که وابستگی اروپا به دلار آمریکا را کاهش داده و دایره مواجهه آنها با تحریم های آمریکا را محدود نماید.

حتی اگر یورو در قالب جهانی تقویت گردد، جایگزین دلار نخواهد شد بلکه به همزیستی با آن در یک نظام ارزی چند پایه برای سالهای آتی ادامه خواهد داد.

کشورهای اروپائی در حال درک این معنا هستند که در صورت کاهش وابستگی به دلار، بسیار منتفع می‌شوند. این تغییر به عامل نگرانی برای آمریکا بدل شده است. جک لو، وزیر خزانه داری وقت آمریکا درسال 2016، هشدار داد: خطر این است که در اوج تحریم ها، فعالیت های تجاری از نظام مالی آمریکا، به عنوان مرکز ثقل فعالیت های مالی، و دلار آمریکا، به عنوان منبع برجسته ذخیره بین المللی، به سمت الترناتیوی حرکت کند که نقش بزرگتری در نظام مالی جهانی کسب کرده است."

4. استفاده از اقدامات نامتقارن

اعضای اتحادیه اروپا می‌بایستی به مباحث جدی در خصوص چگونگی استفاده از وابستگی متقابل اروپا و آمریکا برای افزایش هزینه‌های آمریکا در اعمال تحریم های ثانویه، ورود پیدا کنند. بعنوان نمونه، در جائیکه آمریکا تهدید به جریمه یک شرکت اروپائی یا قطع ارتباط آن با بازار آمریکا می‌کند، اروپا  می‌تواند با هدف قرار دادن یک شرکت آمریکائی به قطع دسترسی به بازارهای مشخص اروپائی، پاسخ دهد. یا اینکه به میزان جریمه تحمیل شده از سوی وزارت خزانه داری آمریکا، اقدام به توقیف دارائی شرکت های آمریکا نماید.

یک راه می‌تواند ایجاد اقدامات فرامرزی اتحادیه اروپا برای هدف قراردادن منافع آمریکا باشد. درحقیقت، سیاست دولت آمریکا علیه ایران، به این بحث دامن زده است. اتحادیه می‌بایستی بجای اجرای تحریم های ثانویه، ظرفیت استفاده از اقدامات متقابل را، صرفا برای مقاصد بازدارندگی، ایجاد نمایند. لذا اتحادیه اروپا نیازمند ایجاد روند های حقوقی برای اقدامات متقابل است.

در قبال استفاده از اقدامات نامتقارن به عنوان ابراز اعمال فشار در روابط اقتصادی، اتحادیه اروپا اجباری برای استفاده از  برخوردی پرهزینه در استقرار حوزه حقوقی و قضائی خود ندارد.

حل و فصل اختلافات در سازمان تجارت جهانی

بهره مندی از ساز و کار سازمان تجارت جهانی(WTO) می‌تواند یکی از راههای مقابله با تحریم های آمریکا باشد، ولی به سه دلیل تاکنون اقدامی در این خصوص صورت نپذیرفته است. اولا حل و فصل اختلافات در سازمان تجارت جهانی یک روند طولانی است. ثانیا، و بسیار مهمتر، با توجه به تنش جاری در سازمان، افزودن موضوعی، بویژه ذیل راهکار حل وفصل مناقشه، علیه آمریکا، خطرناک خواهد بود. ثالثا نگرانی در برخی از جهات اروپائی وجود دارد که موردی علیه تحریم های ثانویه آمریکا می‌تواند واکنش شدید علیه کلیت تحریم ها، از جمله راههای مورد استفاده اتحادیه اروپائی، را در پی داشته باشد. در عین حال، نباید این مورد را در چارچوب مذاکرات با آمریکا، بصورت کلی، کنار گذاشت. دولت ترامپ، از زمان روی کار آمدن، موارد جدیدی را در سازمان تجارت جهانی طرح کرده است. در هر صورت الان موارد فعالی در جریان است که قابل تسری به " استثناء امنیت ملی[23]" می‌باشد. تصمیم ماه آوریل 2019 دولت آمریکا برای پایان دادن به معافیت تحریم های کوبا تحت قانون هلمز برتون[24]، نهایتا می‌تواند به پیگرد اتحادیه اروپا علیه آمریکا در سازمان تجارت جهانی منجر شود.

اتحادیه اروپا اطلاعات جامعی در استفاده از نفوذ اقتصادی به هدف تحمیل خواسته‌ها به نهادهای خارجی دارد که در اعمال اقدامات و استانداردهای رقابتی نظیر مقررات حمایت از داده‌های عمومی[25]، قابل مشاهده است.

بصورت مشابه، برای حمایت از منافع عمده راهبردی اروپائی[26] ، اتحادیه اروپا می‌تواند، از اهرم دسترسی به بازارهای اروپائی، برای جلوگیری از تحمیل  تحریم های ثانویه علیه نهادهای اروپائی از سوی آمریکا، بهره برداری نماید.

برای مثال، اتحادیه اروپا می‌تواند، بانک های خارجی مستقر در اروپا را ملزم به دریافت مجوز فعالیت نماید و درصورت تبعیت از  اعمال تحریم های ثانویه علیه نهادهای اروپائی، اقدام به لغو آن نماید، حداقل زمانیکه این تبعیت آثار منفی بر بخش بانکی اروپا دارد. اتحادیه اروپا همچنین می‌تواند در ارتباط با هنجارها و محدودیت های زیست محیطی، حفاظت از اطلاعات شخصی، و دیگر موضوعاتی که تفاوت قابل توجهی میان مقررات و اقدامات اتحادیه اروپا و آمریکا دارد، از دسترسی به بازار خود، به  عنوان اهرم استفاده نماید.

البته لازم است شرایط مختص هر کدام از موارد واگرائی و اختلاف، مورد توجه قرار گرفته و به آنها فقط به عنوان برگ برنده در مذاکرات پیرامون سیاست تحریم، نگاه نشود. اتحادیه اروپا می‌تواند تضمین نماید که در خصوص تحریم، به میزان آمریکا منعطف بوده و همکاری خواهد کرد. بدین ترتیب با اعمال چنین اقدامات متقابل، اروپا می‌تواند اهرمی‌ برای مذاکرات با آمریکا کسب نماید.

این اقدامات حاکی از آن خواهد بود که وابستگی آمریکا و اتحادیه اروپا متقابل بوده و توازن بخش روابط طرفین می‌باشد. زمانیکه، محتملا، راهکارهای سازمان تجارت جهانی، کمکی به حل و فصل مشکلات نمی‌کند، بهره مندی از اقدامات متقابل، مسیر ارزشمندی برای پیشبرد مذاکرات اروپا با آمریکا خواهد بود که تاکنون از انجام آن سرباز زده است.

برخی از اعضای اتحادیه اروپا ممکن است با بکارگیری این گونه رفتارهای قاطع مخالفت نمایند. با این حال اتحادیه، موافق اجرا و یا تهدید به اجرا اقدامات متقابل، در مناقشات تجاری می‌باشد. موثر بودن این برخورد در موفقیت حاصل از مقاومت اتحادیه اروپا در قبال برخی برنامه‌های تعرفه ای دولت ترامپ و کمک به اعاده مذاکرات طرفین، به اثبات رسیده و آسیبی نیز به روابط فرا آتلانتیکی نزده است. این نوع برخورد می‌تواند در مورد تحریم های ثانویه نیز موثر افتد.

همانگونه در بالا طرح گردید، تنها عزم اروپا نمی‌تواند تحریم های ثانویه اروپا را خنثی سازد و یا هزینه‌های اجرای آنها را افزایش دهد. میزان مقاومت در مقابل اقدامات متقابل اتحادیه اروپا در قبال تحریم های ثانویه، نسبت به عضوی از اتحادیه اروپا که مورد تحریم قرار گرفته، متفاوت است. برای مثال عدم اتحاد در خصوص روسیه بیشتر از ایران است، حداقل تا زمانیکه ایران برجام را اجرا میکند. برای غلبه بر این مشکل، می‌بایستی ائتلافی از موافقین، هدایت اقناع دیگر اعضا را عهده دار شوند به این معنی که اگر اروپا در پی ایفای نقش رهبری اقتصادی است، اتخاذ یک روند اقدامات متقابل علیه تحریم های ثانویه از سوی اتحادیه اروپا، حیاتی است.

5. هدایت یک گفتگوی جهانی پیرامون استفاده از تحریم

در قبال روند فزاینده واگرائی نسبت به چگونگی تحریم و اعمال آن از سوی قدرتهای بزرگ، اروپا می‌تواند هدایت فراخوان یک گفتگوی فرا  آتلانتیکی و نیز یک گفتمان جهانی پیرامون حل وفصل اختلافات در خصوص "اقدامات" را بعهده گیرد. در سطح فرا آتلانتیکی، اروپا می‌بایستی ضمن درخواست برای همکاریهای راهبردی پیرامون تحریم ها، مخاطرات شرایط جدید را بصورت شفاف برجسته نماید. اروپا همچنین، می‌بایستی یک ارزیابی متوازن در خصوص چگونگی تاثیر گذاری سه دهه تحریم بر رفتار واحدهای تحت تحریم نظیر ایران، کره شمالی و روسیه، ارائه نماید. نیاز به گفتگوی فرا آتلانتیکی این گونه، از زمان اوباما تاکنون حتی در خصوص موضوعاتی نظیر سوئیفت، تعاریف فنی و ابزارهای حقوقی ( نظیر مجوزها و ضمانت نامه) آشکار بوده است.

گفتگوی اتحادیه اروپا – آمریکا می‌تواند فرصتی برای مباحثه سیاسی بیشتر را فراهم آورد. اروپائیان بایستی با توجه و تاکید بر هشدار آقای جک لو مبنی بر اینکه" تحریم های ثانویه تنها و فقط در مواقع کاملا استثناء، جائیکه، نظیر مورد ایران، و در مواجهه با تهدید شدید، با وجود اجماع بین المللی و عدم تاثیر تحریم های عادی"، بکار گرفته شود. اروپا لازم است بمنظور افزایش اثرگذاری بر منافع سیاستگذاری مشترک کشورها، ضرورت نیاز به همکاری بین المللی پیرامون تحریم ها را مورد تاکید قرار دهد. همچنین باید در خصوص استفاده از تحریم های ثانویه به عنوان ابزار ارعاب به هنگام تضاد منافع و یا در غیاب حمایت های چند جانبه گرایانه،  هشدار داده شود.

نهایتا یک گفتگوی جهانی می‌تواند به ایجاد یک چهارچوب برای تنظیم استفاده از تحریم های بین المللی، نه فقط میان کشورهای گروه 7، که بصورت سنتی مشورت های کمی‌پیرامون موضوعات تحریمی دارند، بلکه با قدرت های دیگر نظیر روسیه و چین، منجر شود. این قدرتها نه تنها مجبور به اجرا و اعمال تحریم های سازمان ملل متحد، بلکه ملتزم به نوعی تحریم های محدود و غیر رسمی در سطح ملی هستند. در حالیکه این گفتگو می‌بایستی در اسرع وقت آغاز گردد، ولی نیل به نتایج ملموس، حتما، نیازمند روی کار آمدن دولت جدیدی در آمریکا است.

تا آنزمان، اگر اروپا شروع به تحمیل هزینه‌های زیاد بر روابط راهبردی، بویژه اقتصادی، با شرکای کلیدی آمریکا نکرده و منافع وی را با روش های پیش گفته تهدید ننماید، واشنگتن تنها شیوه‌های استفاده از تحریم های ثانویه را تغییر خواهد داد.

اراده سیاسی اروپا

لازم است اروپائیان در افزایش استفاده یکنواخت از تحریم ها و دیگر اقدامات اقتصادی در روابط بین المللی آماده باشند. گاهی عدم تقارن اقتصادی و وابستگی متقابل نه تنها در روابط با آمریکا، بلکه بصورت کلی علیه اروپا عمل می‌کند. در نتیجه، اروپا بایستی مقابل کشورهائی که می خواهند از این ویژگیها علیه اروپا استفاده کنند، بایستد. این کار، به عنوان نمونه، از طریق متنوع ساختن روابط بین المللی و تقویت پویائی اقتصادی بمنظور جلوگیری از وابستگی به یک قدرت، تحکیم توانمندی جمعی اعضا برای اعمال اقدامات متقابل علیه ارعاب اقتصادی و تحصیل راهکارهای جبران خسارات نهادهای اروپائی متضرر از تحریم ها، عملی است.

اروپا باید جمع راهکارهای مذکور را در قالب اقدامات میان و بلندمدت خود بکار ببندد. تحکیم اعتبار و ساختار سازمانی سیاست تحریم اتحادیه اروپا، تقویت موقعیت بین الملللی یورو، و هدایت یک گفتگوی جهانی، بویژه فرا آتلانتیکی، پیرامون تحریم ها، ورای عدم توافق میان اروپا و آمریکا پیرامون برجام، مفید خواهد بود، چرا که این موارد مرکز ثقل دیگر موضوعات استراتژیک می‌باشند. در عین حال، دول اروپائی می‌بایستی در پاسخ به تهدیدات عمده به منافع خود، به اقدامات متقابل غیر متقارن، بصورت موقت، دست یازند.

اروپا نوش داروئی در مقابل تحریم های ثانویه آمریکا ندارد. بلکه چاره آن است که آمریکا متقاعد گردد که مناقشه پیرامون تحریم ها با کشورهای اروپائی به نفع اش نخواهد بود.  لازم است اعضا نشان دهند که حتی در صورت وجود اختلافات در ابعاد فنی، در صورت عدم تغییر رویه آمریکا، مایل به استفاده از اقدامات متقابل علیه این کشور می‌باشند. عزم و اعتبار در ارتقاء همکاری فرا آتلانتیکی یا حداقل، کنترل اثرات تحریم های جاری و جلوگیری از افزایش آن، نقش کلیدی ایفاء می‌کند.

پایتخت های کشورهای اروپائی باید متناسب با بیان و منطق خود، آماده اقدام باشند. در هر صورت، آنان می‌بایستی از ارسال پیام های مختلط به آمریکا و دیگر قدرت ها  پرهیز نمایند. متاسفانه، این شرایط هر از گاهی اتفاق افتاده است. بعنوان نمونه، پس از قول تاسیس اینستکس، ضعف اتحادیه اروپا از آنجا ظاهر شد که ماهها طول کشید تا نسبت به میزبان این راهکار به توافق برسند. امتناع بانک توسعه اروپائی از سرمایه گذاری در ایران، پس از پیشنهاد دیپلمات های اروپائی، تقویت کننده این نگرش نسبت به اتحادیه اروپا بود. با اینکه غیر محتمل بود که قوانین انسداد بتواند نقش مرکزی در سامان  مناقشه فرا آتلانتیکی تحریم ها ایفاء نماید، حتی فقدان موارد بالای اعمال و اجرای آن، و حتی مهمتر، عدم موفقیت برخی کشورها در تطبیق آن با قوانین ملی خود، به امکان اجرای آن صدمه زد. بخاطر فقدان عزم، نه شرکت های اروپائی و نه مقامات آمریکائی، وقعی به مواضع اروپا در خصوص تحریم ها نمی نهند.   

وحدت اروپا نیز کلید تغییر وجهه بین المللی اتحادیه اروپا خواهد بود. در چارچوب برگزیت، مهم بود که برای تاسیس اینستکس، پادشاهی بریتانیا ارتباط نزدیک خود را با فرانسه و آلمان حفظ نماید، بویژه با توجه به نقش مرکزی که این سه کشور در رابطه با توافق هسته ای ایفا کردند. اتحادیه اروپا در صورت همراهی بریتانیا در برخورد با تحریم های ثانویه، موضع قویتری در قبال آمریکا خواهد داشت. در نگرشی کلان، نیل به اجماع در درون اتحادیه اروپا هم از جهت ارسال یک پیام سیاسی معتبر و هم از جهت اتخاذ نوعی از اقدامات پیشنهاد شده در این تحقیق، حیاتی خواهد بود. تنش با آمریکا در خصوص تضمین‌های امنیتی، منافع تجاری، و دیگر موضوعات، آزمونی برای وحدت کشورهای اروپائی، بویژه، با توجه به اختلافات آنها در تهدید انگاری و ترسیم اولویت ها، خواهد بود.  

اتحادیه اروپا باید ضمن پذیرش سطح قابل توجهی از ریسک مشترک و حفظ وحدت داخلی، پاسخ قوی به تحریم های ثانویه آمریکا بدهد. ائتلافی بزرگ از کشورهای اروپائی باید اراده سیاسی خود را به نمایش گذاشته و در هزینه‌های پاسخ به روابط فرا آتلانتیکی، حداقل به صورت موقت، سهیم باشند. اروپا در آینده نیازمند ترسیم نقشه راهی دقیق برای پاسخ های خود در کوتاه، میان و بلند مدت بمنظور به حداقل رساندن صدمه تحریم های ثانویه آمریکا خواهد بود. این نیاز نه با اقدامات انقلابی بزرگ، بلکه اقداماتی نظیر عملیاتی ساختن اینستکس شروع خواهد شد.

برخی از اقداماتی که پیشتر بمنظور جبران آسیب پذیری اروپا در قبال تحریم های ثانویه پیشنهاد گردید ممکن است جانبدارانه بنظر برسد. ولی برخی از کارشناسان آمریکائی در بلند مدت، بصورت فزاینده ای نگران اثرات استفاده مفرط از تحریم بر سلطه مالی جهانی ایالات متحده آمریکا، هستند. این نگرانی‌ها، که مقامات آمریکائی دوران اوباما نیز در آن سهیم هستند، با سیاست تحریم حداکثری دولت ترامپ، به خصوص در مورد ایران، گسترش یافته است، که البته تنها به ایران ختم نمی‌شود. اروپا می‌بایستی در مذاکرات با دولت ترامپ و کنگره و نیز اشخاصی که ممکن است صاحب نقش در دولت آینده باشند، بر این نگرانی‌ها تاکید نمایند. این برخورد در کنار تهدید قابل اعتناء و اعتبار مبنی بر تحمیل هزینه‌های سنگین اروپا بر آمریکا در قبال تحریم های ثانویه علیه شرکت های اروپائی، کفه ترازوی اروپا را سنگین تر خواهد ساخت.

ماموریت اروپا نبایستی تغییر روند ائتلاف و جهانی شدن، که اروپا و آمریکا طی سالیان درازی سردمداری آن را بعهده دارند، باشد. در عوض، هدف باید یافتن بنیاد فرا آتلانتیکی باشد که طی آن منافع و مواضع اروپا، عامل مهمی در چانه زنی با آمریکا پیرامون سیاست خارجی و اولویت های تجاری، محسوب گردد. در سیاست تحریم، هدف غالب کشورهای اروپائی می‌بایستی تغییر ذهنیت و شیوه نگرش درونی کشورها به توانمندی جمعی برای پاسخگوئی به اقدامات آمریکا، با در نظرداشت حفظ کنترل بر سیاست راهبردی و خارجی باشد.

آمریکا به گونه ای قوانین یک جانبه ای بر تحریم های ثانویه وضع کرده که از سلطه مالی جهانی خود سوء استفاده می‌کند. وقت آن است که اروپا بمنظور حفظ بهتر نظام چندجانبه گرائی، خطوط قرمز خود را ترسیم نماید.  

 

 

[1] Henry Farrell

[2] Abraham Newman

[3] The Office of Foreign Asset Control

[4] Instrument for Supporting Trade Exchanges

[5] Special purpose vehicle

[6] Richard Nephews

[7] Oleg Deripaska

[8] Aluminium giant Rusal

[9] Russian- owned Nord Stream 2 piplne

[10] Rules – based international order

[11] 1996Blocking Regulation

[12] INSTEX

[13] European Council on foreign Relations

[14] European Investment Bank

[15] Bpfrance

[16] Joanna Diane Caytas

[17] Hard – to –trace bitcoin

[18] Cryptocurrency

[19] Benit Coeure

[20] renminbi

[21] Belt and Road Initiative

[22] The Economic and Monetary Union

[23] National security exemption

[24] Helms- Burton Act

[25] The General Data Protection Regulation

[26] Core European strategic interest